• 摘要:業主自治是業主組織起來,自主維護自身合法權益,監督約束業主履行權利義務,營造和維護宜居環境的活動。業主自治在實踐中存在成立難、決策難、組織結構缺陷等組織困境,以及業委會行動力有限、代理人失控、對業主約束力有限等能力困境。業主自治困境的根本原因是集體行動能力的結構性缺陷,自治規模過大、主體眾多和社會高流動性是其社會基礎。探索業主自治的有效實現形式,應該把握若干基本原則,關鍵是實現與其他組織主體的良性協作,構建簡約高效的基層自治體系。

    關鍵詞:業主自治 業主維權 集體行動 協同合作

    基金項目:教育部人文社會科學研究青年項目“多元共治視角下城市社區物業糾紛化解機制研究”(18YJC840036


      問題的提出

    改革開放以來,我國城鎮住房制度改革實現了居住領域的“產權革命”。從最早的“公房出售”,到停止福利分房確立住房市場化改革,再到新世紀以來房地產市場的迅猛發展,在城鎮居民居住狀況得到根本性改善的同時,建立在住房私有基礎上的“業主社會”開始形成。對城鎮居民來說,自購住房是其家庭生計決策和資源配置的最重要抉擇之一,因此,私有的住房產權就具有了豐富的經濟、社會乃至政治意義。從經濟角度看,住房產權涉及房產保值,幾乎是當下普通中國人最重要的私人資產,其經濟價值不容忽視。從社會角度看,住房產權意味著對居住環境(包括物質環境和人文環境)的選擇,舒適的宜居體驗是其主要的權利訴求。而從政治角度看,業主基于住房產權的經濟價值和社會價值展開的維權行動,被認為是公民成長和公民社會崛起的土壤[①]。業主維權行動的組織化和常態化結果,便是方興未艾的業主自治現象。從這個意義上,“業主”具有比“居民”更特殊的意涵,而業主社會的形成與業主自治的興起,則成為我國城市化和城市治理轉型過程中,最為突出的新興政治社會現象之一。

    目前相關研究大致可以分為維權研究和自治研究兩大類。維權研究主要關注業主與物業企業、房地產開發商或政府之間,圍繞利益受損事實或受損風險展開的維權行動,包括維權行動的“公民社會”意義、維權的行動邏輯[②]、業主內部分化[③]等等。維權研究展示出業主對私有產權權益的關切與表達能力,揭示出維權行動中多元主體間,包括業主群體內部的復雜博弈狀況。其存在的不足主要在于,一是將階段性的“維權”行為從更常態化和更完整的居住生活中割裂出來,用維權事件中的產權意識和行動能力替代了業主更完整全面的居住行為和共同管理活動,存在夸大業主行動能力和行動意義的風險。實際上,維權事件在業主全部的居住生活中只占很小的一部分,具有明顯的階段性[④]。更多的經驗表明,業主在維權事件中所表現出的行動能力同常規居住生活中的行動能力相比,相去甚遠。同時,居住區的共同管理活動的內涵也要比維權更為豐富。二是存在對業主產權權益某種程度的誤解,既割裂了業主權益的完整內涵,也過分夸大了業主權益同其他主體權益的對立性。相比之下,自治研究更客觀地展示了業主集體行動能力的不足。業主自治既包括維權的內容,也包括維權之外的常規化管理活動,而在這個常規管理階段,業主內部之間的矛盾糾紛成為其面臨的主要問題,但業主自治常常不能有效解決業主之間的利益矛盾,陷入組織化困境[⑤]。對于業主自治實現困難的原因,主要有兩種解釋路徑,一種是將其歸結為法律制度障礙,一個相當普遍的觀點認為現行法律沒有賦予業委會明確的法律地位,造成其作用受限[⑥]。此外,現行前期物業管理制度和住宅專項維修資金管理制度,也限制了業主自治的兩項主要自主權[⑦]。另外一種解釋路徑是在主體間關系中分析業主自治空間的不足。業主自治面臨與基層政府、社區居委會、物業公司、開發商等多元主體的互動,有研究認為業主自治處于“不完全契約形態”的社區治理結構中,而社區居委會領導地位的固化并不利于業主自治的成熟[⑧]。業主自治的成長空間取決于國家在權力維續與權力讓渡之間的權衡和取舍[⑨]。但是也有研究認為國家權力的策略性運作可能有利于業主自治的發展[⑩],居委會、物業公司與業委會的和諧相處和有機整合,可以實現業主自治的良性運行[11]。現有自治研究的不足之處在于,一是對業主自治實踐困境的揭示比較表面,局限于組織層面,缺乏對業主自治能力的深入探討;二是原因分析主要是制度分析和結構分析,且大多集中在法律制度和國家-社會關系等較為宏觀的層面,缺乏中層的機制分析;三是對業主自治實現路徑的研究相對薄弱,缺乏可操作性強的學理建議。

    本文將在辨析“維權”與“自治”差異的基礎上,提出新型商品房小區業主自治的完整內涵,展示業主自治在組織運行與自治能力兩個層面面臨的困境,引入集體行動理論的視角,分析業主自治困境的生成機制及其社會基礎。在此基礎上,對業主自治的實現路徑做若干討論。

      業主自治內涵:“維權”與“自治”辨析

    “維權”往往預設業主行為的正當性,實際上卻存在對真實世界業主完整權益的簡單化理解甚至是誤解。“維權”的產權基礎是“建筑物區分所有權”,《物權法》第七十條將該權利表述為“業主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權,對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利。”建筑物區分所有權的特殊性在于,區分所有的房屋不能從建筑物及其整體空間中完全切割出來,業主對其專有部分所有權權益的享受離不開整個建筑物共用設施的支撐,這就是區分所有權的“相對性”[12]

    我們可以將業主的權利行使區分為三個具有內在關聯的層次:首先是業主對其專有部分享有的占有、使用、收益和處分的權利,以及共有部分的共有權益。需要注意的是,要認識到專有權的完全實現離不開共有部分的支撐,不應把這個層次的權益從共有部分中割裂出來。共有部分所提供的居住環境的好壞直接影響著業主居住權益的實現,也影響著業主專有權變現的價值。其次是業主對其專有權的行使受到建筑物整體性和相鄰關系的約束。建筑物的整體性決定了業主對專有部分的某些行為不能完全自主,業主對專有部分的物理改造可能危及建筑物的安全、破壞整體美觀或影響其他業主的使用,業主在其房屋內的行為也會產生負外部性,比如噪聲擾民等。不受約束的權力行使既損害其他業主的權益,最終也會損害業主本人的權益[13]。我國城市居住模式同歐美日韓等發達國家相比,最大特點是高層集合式住宅占比最高,這就意味著我國居民在行使其區分所有權權益時,面臨著高度復雜的相鄰關系。維權研究將業主權益簡化為業主同開發商和物業公司之間的關系,顯然忽略了集合式居住造成的復雜相鄰關系的存在。最后是與權利相對的義務。沒有脫離義務存在的權利,也沒有脫離權利存在的義務,權利義務的一體性要求我們將義務行使納入到對業主權益內涵的理解中。這尤其表現在共有部分,業主在共有部分的活動不應對其產生破壞,還要為共有部分的維護承擔付費、管理等義務。《物權法》第七十二條規定“業主對建筑物專有部分以外的共有部分,享有權利,承擔義務”,并進一步強調“不得以放棄權利不履行義務”。一個只享受權利卻不肯承擔義務的業主顯然不能算合格的業主,更談不上現代公民。然而,現實的復雜性就在于,人們在聲張個人權利時的積極性總是超過其履行義務的積極性,而少數人的“搭便車”行為,更是成為業主共同管理活動中的頑疾。上述三個層次構成了建筑物區分所有權的全部內涵,缺少任何一個層次,本質上都是對區分所有權的完整權益的破壞。后兩層權利內涵的實現,需要業主的自覺,但實踐起來并不容易。人們往往對第一個層次的權利內涵更為敏感,以至于經常發生超越權利邊界的行為,即突破建筑物整體性和相鄰關系約束,過度聲張和行使個人權利,對于義務則更加冷漠。

    業主自治是實現權利約束和義務履行的方式,其最終目的也是實現業主建筑物區分所有權的完整權益。因此,業主自治的功能,是將業主組織起來,更有效更有力地維護全體業主的合法權益,同時自主選擇有效方法實現對業主的權利約束,督促其義務履行,營造和維護宜居環境。業主自治是業主對其區分所有權的行使,其中共同管理權的客體是共有部分,其權利行使的相對人則包括業主在內。“維權”視角將業主權利行使的相對人簡化成開發商或物業公司,預設了業主權益的一致性,顯然是對業主權利完整內涵的曲解。業主自治的實際內涵遠超“業主維權”,核心就是不將業主與資本或權力預設為二元對立的關系,自治本身不是目的,而是業主組織起來,與相關利益主體良性協作,實現小區善治。所謂良性協作關系就是業主、業委會與物業公司、社區基層組織等主體,在治理實踐中形成合理的責權利關系,尋求各方利益訴求的最大公約數。小區善治就是為居民創造幸福宜居的外部環境,也為物業保值增值夯實基礎。幸福宜居的生活權利才是業主最根本的權利。

    業主自治的組織困境與能力困境

    (一)業主自治的組織困境

    1、業委會成立難

    業主委員會是業主自治的組織形式,組成業委會也是業主自治的基礎。但各地業委會的組建情況并不理想[14]。對于業委會成立(包括召開首次業主大會),各地物業管理法規都有相應規定(見表1)。由于新建小區的基礎數據和房屋銷售情況等只有開發商及前期物業公司掌握,業主本身并不掌握相關信息,這種信息不對稱也會造成業主申請成立業委會的障礙。各地相關法規均要求開發商和物業公司及時向住建部門和街道辦事處通報小區入住情況,在達到業委會組建條件后,由政府有關部門、社區基層組織和物業公司等動員和召集業主籌備相關事宜。實踐中確實會發生開發商和物業公司隱瞞不報或故意拖延的情況,這就為前期物業管理期間的利益糾紛埋下了隱患。因此,許多住宅小區業委會的成立,是由業主維權而起。從實踐來看,管理規范的品牌房企和物業企業,在成立業委會上往往比較積極主動。中小型房企和資質較低的物業企業則比較消極。

    1部分城市《物業管理條例》規定的業委會成立條件

    1、武漢:專有部分交付使用的建筑面積達到建筑物總面積百分之五十以上;首次交付使用專有部分之日起滿兩年且交付使用的專有部分建筑面積達到建筑物總面積百分之二十以上;

    2、上海:房屋出售并交付使用的建筑面積達到百分之五十以上;首套房屋出售并交付使用已滿兩年的;

    3、南京:物業管理區域內房屋出售并交付使用的建筑面積達到百分之五十以上的;

    物業管理區域內業主已入住戶數的比例達到百分之五十以上的。

    4、杭州:物業管理區域內房屋出售并交付使用的建筑面積達到建筑物總面積百分之六十以上;首套房屋出售并交付使用已滿兩年、且房屋出售并交付使用的建筑面積達到建筑物總面積百分之三十以上的;

    5、深圳:住宅區已交付使用且入住率達到百分之五十以上

    注:并列條件的一般只需滿足其一即可。

    2、業主自治決策困境

    業主自治組織困境的第二個表現是決策難。業委會組建之后,特別是進入常規自治階段后,其主要工作就是同物業公司合作(包括監督)開展小區物業管理。這其中必然涉及相關事項的決策與實施[15]。業主自治的決策機制在實踐中遇到的首要問題是業主大會召開難,導致大型決策效率低下。理論上,業主大會需要全體業主參加,但數千個業主全部參與決策顯然并不現實。業主大會的形式則可以采用集體討論和書面征求意見的形式。實際上,集體討論在實踐中也很難,業主大會基本都是采取書面形式召開。《物業管理條例》(以下簡稱《條例》)采取“多數決”要求,而且是人數與產權面積的“雙多數”。比如,對于重大事項,《條例》要求“經專有部分占建筑物總面積2/3以上的業主且占總人數2/3以上的業主同意”,對于其他事項,則需要滿足“雙過半”的條件。這個設計當然有其合理性,卻也在實踐中造成決策成本過高。組織召開一次業主大會,需要耗費的時間物質成本都非常高,很容易陷入議而難決、議而不決,決議引發爭議等困境,這種高成本、低效率甚至無效率的決策制度,不僅推高了業主自治的運行難度,而且會削弱業主對自治的信心與參與熱情。“同時,這種多數人制度實質牽涉在集體行動中的包容性與深思性的問題。現行制度側重于強調包容性機制,這種選擇有其合理性考慮,但卻無相關選擇性激勵規則,因而實際中大多數業主選擇了‘理性的無為’”[16]

    3、業主自治組織結構缺陷

    現行物業管理法規對業主自治組織架構的設計是“業委會+業主大會”模式[17]。根據住建部《業主大會和業主委員會指導規則》(后文簡稱《指導規則》)第三十一條規定,業主委員會由業主大會會議選舉產生,由511人單數組成。這個組織架構在實踐中存在的問題,一是前文所說的決策與執行難,另一個與此相關,由本就召開困難的業主大會來監督少數人組成的業委會,效果很差。業主大會的召開有兩種形式,一是業委會召集的定期會議,這顯然不能形成對業委會的監督,另一種是臨時會議,臨時會議舉行需要符合下列三個條件之一: 有下列情況之一的,業主委員會應當及時組織召開業主大會臨時會議:經專有部分占建筑物總面積20%以上且占總人數20%以上業主提議的;發生重大事故或者緊急事件需要及時處理的;業主大會議事規則或者管理規約規定的其他情況。但是,這個“雙20%”的業主召集臨時業主大會的條件并不容易達到。總之,現行組織架構在業委會與業主大會缺乏一個規模合理、運行簡易的中層架構。這個中層的組織架構可以替代業主大會的部分自治職責,并有效發揮監督業委會的作用。

    《指導規則》實際上存在“業主代表”的設計。第二十七條規定:“物業管理區域內業主人數較多的,可以幢、單元、樓層為單位,推選一名業主代表參加業主大會會議,推選及表決辦法應當在業主大會議事規則中規定。”對于業主代表的權限,該規則第二十八條規定“業主可以書面委托的形式,約定由其推選的業主代表在一定期限內代其行使共同管理權,具體委托內容、期限、權限和程序由業主大會議事規則規定。”問題是,無論是《條例》還是更高位階的《物權法》,都沒有對業主代表予以明確規定,這就在實踐中造成許多困擾。比如,如果業主不承認業主代表的“代表性”,不履行業主代表大會的決議,雖然有悖于業主自治規則,卻可能得到相關法律支持。2012年,江蘇省首次以地方法規形式賦予了“業主代表大會”以法律地位,新修訂的《江蘇省物業管理條例》于20135月施行,該條例第十二條規定“業主戶數超過三百戶的,可以成立業主代表大會,履行業主大會的職責。”不過,由于更高位階的《物權法》等法律規定仍然存在,相關的法律爭議實際上并沒有消除。

    (二)業主自治的能力限度

    首先是業委會行動能力有限。除了業委會成員的個人素質外,還有兩個先天性限制。一是業委會的組織性質導致其激勵不足。業委會成員是業主選舉產生的代言人,業委會委員幾乎都是無償工作,只有部分小區公共收益較高的會給予少量通信補貼等,嚴重缺乏物質激勵。競選業委會委員的業主其積極動機主要有二,要么是有錢有閑,有志愿服務精神,要么是有正義感,愿意帶領業主索回和捍衛他們的正當權益。但是,業主自治要處理的基本都是細碎的小事,許多人因此缺乏動力,也就是說缺乏有效的激勵機制。

    其次是存在代理人失控的風險。盡管業委會行動能力有限,但畢竟擁有一定的權限,存在尋租空間。實踐中比較常見的情況是,業委會私自侵占公共收益,或者業委會被物業公司收買,通過免除物業費、免除停車費或給予其他物質利益的方式,獲取業委會在公共收益分配、物業維修經費報賬等事務上的“照顧”。相對于數量眾多且分散的業主,人數有限而有掌握實際權限的業委會,自然更容易被物業公司“俘獲”。更復雜的是,業委會很可能被物業公司的利益關聯方滲入,有的可能是住在本小區的物業公司員工或親屬,有的則可能是其他物業公司的員工或親屬。這些人的身份信息和與物業公司的利益關聯情況并不一定能夠在選舉時被發現,這些人進入業委會后更加容易導致業委會失控:前者對現物業公司是有利的,后者則可能鼓動業主更換物業公司。面對這些風險,業主實際上很難有有效措施。數量眾多且分散的業主,無論面對組織化的資本,還是作為其代理人的業委會,都存在信息不對稱和力量不對等的問題。業委會代理人失控的問題,會與物業糾紛混在在一起,加劇問題的復雜化。

    最后,業委會對業主缺乏約束能力。《物業管理條例》規定,“業主大會或者業主委員會的決定,對業主具有約束力”。同時,“業委會有監督管理規約實施”的職責。管理規約在某種意義上是小區業主自治的“憲章”,業主也有遵守管理規約、執行業主大會的決定和業主大會授權業主委員會作出的決定的法定義務。然而,法律的賦權在實踐中效力相當有限,特別是,業委會面對數量眾多且分散的業主實際上幾乎沒有強制性的約束力。物業服務并非完全意義上的市場服務,物業公司對物業的管護既包括業主對物業的合理使用造成的折舊和損壞,還包括不合理使用,甚至故意破壞的問題,這就必然涉及對業主行為的約束。一些業主認為物業公司是其花錢聘用的服務者,無權對其行為進行監督(更別說帶有強制性和懲罰性的管理),這是物業公司在履行服務合約中面臨的根本性困境。業主制定《管理規約》,并賦權業委會監督規約實施,就是要通過業委會對少數業主破壞公共利益的行為進行約束,并限制某些搭便車行為。問題是,業委會既無行政執法權這樣正式的權力,也沒有有效的非正式治理手段,比如通過公開通報表揚或批評業主的某些行為,往往遭到業主“侵犯隱私”的質疑與抵制,若改為匿名化處理又使其效果大打折扣。又比如業委會進行勸說,若數量少且一次兩次可能有效,卻不是長久之計。面對物業公司最容易遇到的經營困難——業主拒繳物業費,業委會實際上也很難采取有效措施,業委會幫忙催繳反而會被質疑得到物業公司好處。由于缺乏維護管理規約權威和效力的有效手段,致使規約在實踐中流于形式。

    集體行動的結構困境

    (一)集體行動困境

    業主自治困境的背后,其實是集體行動的困境。從小區內部來看,宜居的生活環境無疑是一種公共品。從整個城市來看,則類似一種“俱樂部產品”,它很大程度上取決于小區內部的治理水平。當然,鑒于社區自身的有限性,宜居水平也受到城市外環境的影響。對實行市場化物業服務的小區來說,其公共品供給是一種業主自我供給,即通過業主繳納的物業費和小區共有產權部位的經營收益,支付公共品供給成本。從這個意義上,業主自治,也就是業主達成集體行動,實現公共品自我供給的過程。

    集體行動的達成至少需要滿足這樣幾個條件,或者說要建立這樣幾個機制:首先是精英激勵機制。精英的作用是超越個體層面的成本收益算計,用個人的付出暫時克服集體行動的組織成本,啟動并推動集體行動的達成。但這是不可持續的,必須及時建立有效的激勵機制,即使不能完全彌補其顯性的成本收益虧空,也要通過給予社會性收益等進行激勵。其次是搭便車行為的約束機制。搭便車行為是幾乎所有集體行動中的必然現象。集體行動的主體越多,個體搭便車所承擔的風險就越小,搭便車行為產生的可能性就越高。要能夠及時識別和發現搭便車行為,并使其付出相應的代價。搭便車行為即使不能徹底消除,也要將其約束在盡可能小的范圍內。搭便車行為的約束機制,一方面要在業主自治機制中構建,另一方面也需要外部系統的配合,比如社會征信體系建設,比如基層行政執法能力建設等。精英激勵和搭便車行為約束機制也就是奧爾森所說的“選擇性激勵”機制,其作用是“驅使潛在集團中的理性個體采取有利于集團的行動”。精英激勵是一種積極的激勵,約束搭便車行為則是一種消極的激勵,或者說懲罰,通過這種區別對待,使“那些不參加為實現集團利益而建立的組織,或者沒有以別的方式為實現集團利益做出貢獻的人所受到的待遇與那些參加的人才會有所不同”[18]。最后是簡約的運行機制。集體行動的制度規則應該是簡單易操作的,盡可能降低行動成本和行動難度,這個運行機制中的制度規則主要包括決策制度、組織制度、監督制度。決策制度要解決的核心問題是在代表性和決策效率之間達到平衡,組織制度則要常設組織結構盡可能簡單和扁平化,監督制度則要使監督容易達成。

    實踐中,上述條件都不完全具備。精英激勵問題和搭便車行為約束問題前文已述,這里不再贅述。從簡約化的運行機制來看,現行業主自治的相關制度設計過于復雜,這個復雜的制度設計又建立在體量巨大、主體眾多的社會基礎上,進一步加劇了業主集體行動的難度。

    (二)集體行動的社會基礎

    在討論業主自治時,尤其不應忽視其社會基礎,恰恰在這一點上,我國的住宅小區獨具特點。其特點可歸結為三點,一是體量巨大,二是主體眾多,三是社會流動性高。

    體量巨大是指我國住宅小區物理空間和人口規模都比較大。我國的封閉式小區通常占地達12-20公頃,內含2000-3000戶;而美國的封閉式社區平均只有291戶,其中有一半只有150戶或更少[19]。我們調研過的小區中,最多的竟然達到了一萬多人,少的也有數千人。一兩百戶達成集體行動和數千戶達成集體行動的難度差異可想而知。制約集體行動的不只是人口數量,更關鍵是小區內的異質性。由于體量巨大,一般商品房小區都是分批開發銷售的,從首期到最后一期入住,前后相差數年。分期開發造成同一小區內形成數個相對獨立的居住組團或片區,各片區在規劃設計、建筑質量、房屋價值等方面都存在差異。這使得不同居住片區之間很容易形成利益分化。

    主體眾多則是指業主自治并不只是業主和物業公司這兩個主要的參與主體,社區基層組織、基層政府(街道辦事處)、基層行政執法部門(城管)、政府主管部門(住建房管部門),甚至媒體等都是業主自治中不可忽視的重要參與主體。行政力量對業主自治的介入可能在美歐等國家主要表現在法律制度的供給上,而在我國的政治社會語境中,這不僅表現在政府要為業主自治設定法律規章等制度條件,而且表現在行政力量的積極介入上,業主自身也有意愿援引行政力量的介入。比如,首次業主大會召開和業委會換屆選舉的籌備與組織,都需要社區基層組織、基層政府和主管部門的參與甚至主導。作為業主自治重要物質資源的維修資金的日常管理也在政府主管部門,業主通過自治程序決定啟用后,還必須經過主管部門的審批同意。等等。媒體則在近年來的業主維權等事件中發揮著日益重要的作用,幾乎所有城市的都市報、晚報都辟有專欄,相關報道屢見不鮮。媒體的介入既包括其主動介入,也包括業主的主動引入。實踐中,媒體曝光往往成為事件激化升級的重要催化劑,既可以催化事件本身的演變軌跡,也能夠引起政府部門關注和介入。一些業主策略性地借用媒體力量以達到將事件激化的目的,通過將相關事件影響外溢出社區,成為公共事件,增加事件朝向有利于己方利益方向發展的可能性。正是因為業主自治中的相關主體眾多,使得業主集體行動的達成受到眾多因素影響,業主自治就體現出鮮明的有限自治的特點。

    社會流動性高是現代城市社會的基本特點,具體到居住小區中也是如此。這主要表現在房屋買賣、出租等處分行為造成的業主群體變動。其一是房屋出租造成的住房產權所有者與使用者的分離。業主自治的權利主體是業主,業主必須是房屋所有權人。業主將房屋出租并搬離小區,承租人成為實際居住者,其并不享有業主權利,卻必須要履行相應業務,接受管理規約約束。如果這種情況達到一定數量,就會造成:一方面,業主不在場,勢必增加業主集體決策難度,再一方面,承租人對公共設施的破壞性使用,對公共事務的不合作,對公共秩序的不遵守,一般而言比業主本人要更嚴重,而針對承租人的管理行為往往需要經過業主中轉,這勢必增加管理成本與管理難度。其二是,房屋的可交易性使得業主對小區并不一定形成長期穩定的居住預期與利益關聯,業主完全可以通過房屋買賣改變居住地,比如學區房交易就往往周期較短。尤其是,業主群體中行動能力最強的業主精英,可能擁有多處房產,流動能力也可能是最強的。綜上所述,無論是房屋出租造成的承租人流動還是房屋買賣造成的業主流動,都會增加業主群體的復雜性,并抬高業主集體行動的實現成本。

    探索業主自治的完善方式

    業主自治的內在結構性缺陷,決定了其很難實現有效的自主運行。實踐中一些運行較好的業主自治案例,往往是那些能夠與物業服務公司、社區居民委員會等其他組織主體協同合作的。相反,越是強調其不受干涉的自主性,越是將其與其他組織主體對立起來,反而越容易陷入代理人失控、內部分裂等困境。基于此,筆者認為真正實現業主自治的良性運行,應注意把握如下幾點原則,并進行創新性的探索:

    首先,要處理好組織自主性與組織間協作的關系。業主自治不是在真空中,而是在一個給定的組織環境中運行。在這個給定的組織環境中,相對而言,業主自治組織是發育最晚最不成熟的組織,而居民委員會、基層黨組織以及物業公司等,其組織成熟度和組織運作經驗都要顯著高于業主自治組織。實現組織間的良性協作,將有助于克服業主自治組織的內在結構性缺陷,其關鍵是發揮好社區基層組織的作用。一是社區基層組織更積極地代表分散的業主發揮監督制約業主委員會、防范代理人失控的作用,二是基層組織指導協助業主委員會的建立和常規運作,在充分尊重其自主權的前提下,參與到業主委員會常規工作,特別是重大事務決策實施中,三是基層組織在業主和物業公司雙方間發揮積極的協調溝通作用,將二者間“一對多”的結構性困境消減到最低。許多地方探索的多組織聯席會議、業委會與居委會交叉任職等辦法,都是打破組織間相互孤立、促進協同合作的有益探索。實現業主自治與居民自治的良性互補,同樣是構建簡約高效的城市基層治理體系的內在要求。

    其次,要處理好放權激活與完善監管的關系。必須承認,現行法律規定和制度設計,確實一定程度上增加了業主自治的運行難度,最突出的表現為前文所說業主重大事務決策難和住房維修資金使用難。同時也要承認,業主自治活動涉及到對業主自有財產和公共財產的處理,必須慎之又慎,適度的法律約束和政府監管是必要的。合理的監管尺度是在業主自主權與監督約束之間的均衡,而不是偏重一方。在發揮好業主自我監督和基層組織協作監督的基礎上,現行監管尺度可以適度調整。由于信息不對稱,現行方式更重程序監管,尤其表現在維修資金使用程序過于復雜和繁瑣。可以創新上述程序,針對不同事務和資金用量分類設置程序,同時強化業主決議的權限而簡化辦事程序。

    最后,要處理好議事民主與決策集中的關系。關鍵是創新業主自治的實現層次和探索代表制的實現方式。創新業主自治實現層次,旨在克服小區規模過大、業主利益分化造成的集體行動難題。目前法律明確要求一個完整的物業管理區域只能成立一個業委會,這是有其合理性的,而創新實現層次,不是組織層面的變革,而是議事決策層面更加靈活的運行方式,也就是在同一物業管理區域內,依據事務涉及主體的利益關聯度,靈活合理確定議事規模,探索以樓棟、組團等多樣化的次級自治形式,業委會則積極引導、組織和參與到這些自治事務中,從而提高自治效率。探索代表制實現方式,就是嘗試在業主大會與業委會之間設置一個中間的規模適度的常任組織,由業主選舉并賦權給業主代表,形成一個與業主緊密聯系而人數適中的代表群體。一來,由業主代表實現對業委會常規運行的更有效監督,二來,將業委會直接面向業主的議事決策程序適當分解:議事程序由業主代表動員業主進行,實現規模更小、議事更充分、效率更高的議事方式;決策程序則在業委會匯總業主代表議事結果后,仍然交付業主大會決議。這樣既可以保證重大事務決策的參與性和合法性,又能提高決策效率。業委會、業主代表會和業主大會構成相輔相成的更加合理的自治組織體系。



    [①]郭于華、沈原、陳鵬主編:《居住的政治:當代都市的業主維權和社區建設》,廣西師范大學出版社2014年版,第36頁。

    [②]張磊:《業主維權運動:產生原因及動員機制——對北京幾個小區個案的考察》《社會學研究》2005年第6期。

    [③]石發勇:《業主委員會、準派系政治與基層治理:以一個上海街區為例》《社會學研究》2010年第3期。

    [④]陳鵬:《國家-市場-社會三維視野下的業委會研究——以B市商品房社區為例》《公共管理學報》2013年第3期。

    [⑤]沈毅:《社區建設的組織化困境》《城市問題》2009年第11期。

    [⑥]劉宇:《業主委員會法律地位之思考》《法學雜志》2009年第9期。

    [⑦]楊玉圣:《論業主自治與小區善治》《清華大學學報(哲學社會科學版)》2010年第3期。

    [⑧]湯艷文:《不完全契約形態:轉型社會的社區治理結構——以上海康健地區業主委員會的發展為例》《上海行政學院學報》2004年第2期。

    [⑨]徐琴:《轉型社會的權力再分配——對城市業主維權困境的解讀》《學海》2007年第2期。

    [⑩]黃曉星:《國家基層策略行為與社區過程——基于南苑業主自治的社區故事》《社會》2013年第4期。

    [11]陳鵬:《城市社區治理:基本模式及其治理績效——以四個商品房社區為例》《社會學研究》2016年第3期。

    [12] 高富平:物權法原論(下),中國法制出版社2001年版,第919頁。

    [13] 法律因此對專有權行使做出更多限制,是專有部分所有權區別于一般所有權的重要特點。參見齊恩平:《業主權的釋義與建構(修訂版)》,法律出版社2017年版,第74頁。

    [14] 有調查顯示,全國大多數城市業委會成立比例不超過30%。參見吳曉林:《房權政治:中國城市社區的業主維權》,中央編譯出版社,2016年版,第85頁。

    [15]《物業管理條例》第十一條規定了七類必須由全體業主決策的事項:制定和修改業主大會議事規則;制定和修改管理規約;選舉業主委員會或者更換業主委員會成員;④選聘和解聘物業服務企業;⑤籌集和使用專項維修資金;⑥改建、重建建筑物及其附屬設施;⑦有關共有和共同管理權利的其他重大事項。

    [16]陳丹:《城市住宅區業主自治運行實效研究——基于個體決策的視角》,法律出版社2014年版,第149頁。

    [17]業主較少且經一致同意,可不成立業主大會,由全體業主共同履行業主大會和業主委員會職責。

    [18]  [] 曼瑟爾·奧爾森 :《集體行動的邏輯》 ,陳郁、李崇新、郭宇峰譯,上海人民出版社,1995年版,第42頁。


    [19] 唐黎明: 《國外為何少有封閉小區?》《新京報》20160224日,第04版。



    本文發表于《求索》2019年第3期




  • 責任編輯:王德福
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