• 摘要:本文探討了城市社區治理機制問題。社區治理實踐中的多元主體并未出現“共治”格局,而是呈現主輔關系。主輔結構及其協作關系是對中國傳統基層治理中的簡約主義原則的延續和發展,奠定了當下社區簡約治理運作機制的基礎。社區簡約治理運作機制可以概括為“模糊化運作”,包括模糊化分工、人情化動員、梯度化資源配置與柔性化權力運用等主要策略,是社區主輔結構在簡約治理中的主要運作邏輯。陌生人社會和去政治化動員是社區簡約治理演變的主要特點,并由此形成社區風險規避、選擇性應付和去群眾化的困境。其根源在于基層組織脫嵌化,這將透支簡約治理賴以維系的社會性資源,社區治理演變成少數人的游戲,簡約治理最終解體。

    關鍵詞:社區治理 主輔結構 模糊化運作 簡約治理


    社區是城市社會的基礎組成部分,是國家治理的基本單元。中共十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出要“構建簡約高效的基層管理體制”,為社區治理體制改革明確了方向。但是,長期以來,我國城市社區治理體制一直存在“話語與實踐的悖論”,即在憲法、《城市居民委員會組織法》的法律話語中,社區居委會定性為自治組織,然而實踐中社區無論是人員配置、工作內容還是運行機制,都表現出明顯的行政性,以至于被認為是“類行政組織”[1]。對這一悖論的認識在學界具有高度共識,學者普遍認為這是一種不正常的狀態,各地也一直在推進去行政化改革,然而效果并不理想。在此基礎上,“行政/自治”的二元框架,一直主導著各界對社區治理體制性質和運行機制的解釋。

    不過,如果深入當下社區治理的實踐,會發現一些有趣的現象:一是社區工作人員總是抱怨忙于行政事務,聯系居民少了,以至居民誤解他們不做事,他們很委屈;二是盡管確實有部分行政事務被“選擇性應付”了[2],但更多都被高效完成,在應對重大公共事件時,比如登革熱疫情、G20峰會等,社區發揮的作用非常關鍵。與此同時,社區其實掌握的資源卻非常有限;三是社區在完成行政任務過程中,確實有力不從心之感,基本都是社區工作人員被高度動員起來,而普通居民參與度較低。這些社區治理中帶有悖論性質的事實似乎很難用“行政/自治”來解釋,因為它本質上是一個治理有效性的實然性問題,而非規范性問題。我們需要思考并回答的是,社區治理究竟通過什么機制,使其在資源有限且居民低度參與的情況下仍能維持基本運轉,甚至產出比較高的治理績效?換言之,我們應暫時懸置注重應然邏輯的“行政/自治”框架,深入社區治理實踐本身,揭示本土情境下既有延續性又有創新性的社區治理機制。

    一、理論檢視與問題提出

    社區處于國家與社會交界點,國家-社會關系形塑著社區治理的權力關系及其運作邏輯。單位制時期,中國處于“總體性社會”[3],國家權力對社會實現了空前全面和深刻的滲透,“所有基層單位都表現為國家行政組織的延伸,整個社會的運轉依靠自上而下的行政權力”[4]。對于單位制解體、社區體制形成過程中的國家-社會關系,學界則出現不同的判斷,大致包括三種觀點:一種觀點認為國家對于社區的控制力已經大為弱化,社會力量開始增長,公民社會開始形成[5][6]。第二種觀點則認為國家權力改變滲透方式,用更為柔性和策略的方式強化了在社區的存在,社會力量仍然比較弱[7]。第三種觀點則強調國家-社會關系在社區層面的復雜性,國家與社會是共生共長、相互融合的,正在朝著強國家與強社會的方向發展[8]。城市基層中國家與社會呈現“粘連”狀態[9]

    國家-社會關系的復雜性視角似乎比國家-社會的二分法更加契合基層治理實踐,一方面,作為國家-社會關系交界面的基層行政組織,其人格化代表——“街頭官僚”本身就是一個構成復雜且行動充滿策略性的結構[10]。同時,“社會”本身也是復雜的,這不僅表現在社會分化造成利益群體的分化,并影響到其社區參與的行動邏輯,而且即使同一群體在不同事件中與基層組織的關系也可能是有差異的。還有一個悖論現象是,居民對社區的不滿,很少因權力過度干涉引起,更多是對社區權力不足,不能及時有效解決問題產生的。這樣我們在解釋上便面臨一個張力:社區行政化是由于國家權力擴張造成的,社區無法及時有效回應居民訴求卻是因為權力不足。這說明實踐中的“權力”往往很難用“強”或者“弱”簡單判定,權力運作過程中國家與社會的邊界往往是模糊的。

    社區治理實踐中國家與社會關系的混合性和模糊性主要表現在兩個方面,一是社區治理結構本身的混合性。社區治理結構是一個以基層組織為主體、以積極分子等社會性力量為輔助的治理結構,該結構具有明顯的混合性,很難用“國家”或者“社會”完全概括。另一方面是社區治理的運作機制。社區基層組織在工作中普遍會采用人情面子等非正式方式,這種運作機制既出現在基層組織對積極分子的動員當中,也會在鄰里糾紛調解、基層執法等社區工作中采用。對這種具有混合性和模糊性的現象,不能僅用國家與社會關系的復雜性而一筆帶過,我們需要思考的是:現代國家政權建設的一個基本目標就是國家通過官僚體系下沉將其權力觸角滲透到基層社會,它包括基層組織體系的正式化、科層化和權力運作的規則化,為什么時至今日社區治理結構和運作機制中仍然存在明顯的非正式性因素?

    基層治理結構中非正式力量的存在由來已久。在“皇權不下縣”的地方治理場域中,胥吏、鄉紳等扮演著關鍵角色,但也很容易陷入代理人失控的風險困境[11]。建國后,國家政權建設取得了空前突破,但這種混合性的基層治理結構和運作機制并未被拋棄。建國初期城市基層政權重建和社會秩序重塑中,中共延續其革命時期的群眾動員傳統,動員大量群眾積極分子參與其中[12]。現在在城管、基層治安、市場監督等基層執法機構及其執法過程中,依然存在非正式或半正式人員充當執法力量的情況,但是,日益增多的執法沖突顯示,對這個力量的監控已經出現問題[13]

    為什么在基層治理領域始終存在這樣一個混合性的治理結構和治理方式?一種解釋是,從國家財政供給能力的角度,認為國家財政資源有限限制了其官僚機構的膨脹,使其不得不在基層依賴一定數量的非正式人員。但是,這個解釋并不足夠有力,仍以社區居委會為例,實際上,各地政府每年用于購買社會組織的社區服務的資源正在迅速增加,認為政府缺乏資源支撐一個正規化的基層科層組織似乎并不合理。它暗含一個推論是,隨著國家治理資源的日益豐富,這種混合性的治理結構與治理方式終將被國家權力的擴張取代。但是這個趨勢至少目前還沒有呈現出來。相比之下,“簡約治理”的解釋力要更強一些,該理論認為“簡約”性本就是國家有意塑造的結果[14]。近來,有學者認為隨著國家財力強大,簡約原則已經不再關鍵,國家正在通過一套更加復雜的“柔性控制策略”來實施基層治理[15]。這種觀點值得商榷。“簡約”不能僅從治理成本來理解,更重要的是它是一種基層治理的運作機制。“柔性控制”本就是治理簡約化運作的一種表現。

    本文試圖在對當下社區治理實踐的經驗考察基礎上,細致闡述社區簡約治理的運作機制及其所以可能和有效的原因。基于當前社區治理中面臨的困境,筆者將指出這并非行政化過度自治性不足造成的,而是在某些重要支撐條件發生改變后,簡約治理所暴露出的內在限制。本文的經驗材料主要來自筆者在上海、南京、杭州、佛山、黃岡、武漢等城市數十個社區的田野調查,這些社區包括老舊小區、商品房小區、村改居社區、還建房社區等多個類型,城市類型也涵蓋了一線超大城市、發達大城市和欠發達的中小城市,顯示簡約治理是普遍存在的社區治理模式。

    二、主輔結構及其協作機制

    (一)社區治理的主輔結構

    所謂社區治理結構就是社區治理中的主體及其關系。從寬泛的意義上說,社區治理結構既包括社區內的主體關系,也包括街道辦事處、駐點單位以及其他對社區治理發揮作用的主體力量。隨著城市社會轉型和社區體制改革,社區治理主體日益多元化,單位制時期由基層組織一元主導的格局不復存在,包括社會組織、業主自治組織等社會性力量在內的主體參與到社區治理中。同時,隨著城市管理重心下沉,原來集中于區級以上政府的行政執法力量派駐到街道一級,公安、城管、市場監督等執法部門和街道辦事處對社區治理的介入越來越直接和深入,社區治理深度嵌入到城市基層治理體系中。

    社區治理實踐中,基層組織無疑仍是最重要的主體。基層組織仍然是國家權力在社區中唯一具有合法性的代表,承擔著基礎性的社會管理和公共服務職責,盡管許多社區居民與基層組織很少發生聯系。隨著施行市場化物業管理的住宅小區日益增加,物業公司已經成為社區治理中最主要的市場性力量,業主自治組織則成為重要的社會性力量。但是,由這兩個主體構成的理想意義上的小區自治尚未完全實現,業主與物業公司、業主與業委會、業委會與物業公司之間經常性地產生矛盾糾紛。南京、上海等城市都在探索讓基層組織在小區管理中發揮更加積極的作用[②],實踐中,基層組織和街道辦等政府部門在物業管理糾紛、業委會換屆選舉中的作用是非常關鍵的。社區中另外兩個不容忽視的社會性力量是社會組織和社區居民。社會組織雖然在社區治理,尤其是社區服務中被寄予很高期望,但實踐中其作用仍然是補充性的,由于社會組織的流動性和專業性,限制了其對社區治理的深度介入,社會組織仍局限于為少數社區特殊群體(高齡老人、殘疾人、兒童等)提供特殊服務,其在社區中的地位甚至比較邊緣,而且由于其高度依賴“政府購買服務”的體制,導致其依附性比較強,在社區中也很難作為一個獨立的主體行動。社區居民其實分化為“積極參與者”“搭便車者”“看門人”,其中只有積極分子才是最有意愿和能力參與社區公共事務的群體[16]。“積極分子”在中國語境中具有獨特的意義,它是中國共產黨群眾動員傳統的延續,是基層組織與普通居民之間的橋梁媒介,可以稱之為“替代性參與”或者說“媒介式參與”,即普通居民很多的利益訴求不是通過他們的直接參與表達出來,而是通過積極分子來表達。積極分子并不一定是社區精英,他們更多是有熱情、有時間,又有一定能力的普通居民,尤以剛退休的中低齡老年人為多。積極分子一直是基層組織最主要的輔助性社會力量,一直到上世紀九十年代,居委會專職人員都非常少,大多只有居委會主任和極少量專職委員,日常工作包括計劃生育、環境衛生等都是由積極分子們協助完成的。當下的社區治理中,積極分子發揮作用的范圍雖已大為縮小,但其作用仍比其他社會性力量重要。此外,另外一個不容忽視的重要主體就是街道辦和派駐單位所構成的行政性力量[③]。街道辦作為政府派出機構是一級政權,在居民認同中儼然是一級政府,社區行政化主要就表現為街道將上級政府的行政任務分解到社區,但街道辦并非如一般所說的只做“二傳手”,實際上行政任務往往是在街居之間進行了程序上的分工,街道并非完全將行政任務分派到社區,街居關系在實踐中包含分工協作性質。派駐單位同樣如此,特別是具有執法權限的執法部門,不僅經常性地直接進入社區執法,而且對基層組織提供了必不可少的支持、策應、保障等功能。行政性力量與基層組織在治理中的分工協作關系是社區簡約治理的重要方面,后文將會詳細探討,這里所要強調的是,行政性力量客觀上構成了社區治理中非常重要的主體,在以往的研究中,這個主體被忽視了。

    綜上所述,多元主體在社區治理中的作用實際上是有差異的。我們可以在理念上說多元主體是平等合作的關系,但實踐中各主體的行動能力和影響卻是存在差異的。基層組織無疑是主導性力量,而市場性力量(物業公司)、行政性力量、社會性力量則是輔助性力量。當然,輔助性力量之間也存在差異,居民積極分子和行政性力量是主要的輔助性力量,而市場性力量和業主自治組織是次級輔助力量,相對而言,社會組織最為弱小。這樣一個多元主體共存、作用程度有差異的社區治理結構可以稱之為主輔結構。“主輔”揭示了多元主體之間的相對關系和各主體在社區治理中的作用差異。隨著城市社會轉型和基層治理轉型,各主體力量的相對關系必然要發生變化,主輔結構也并非一個靜態不變的結構,毋寧說,它是對當下社區治理多元主體相對穩定的關系模式的概括。

    (二)主輔協作關系

    基層組織與輔助性力量在社區治理中的協作關系本質上是各主體治理角色和作用的體現,因此其具體的協作關系在基層組織與不同輔助性力量之間會有差異,主要包括以下模式:

    主導-配合模式。這是基層組織與居民積極分子和社會組織的協作關系模式,在這對關系中,基層組織居于主導地位,積極分子和社會組織圍繞基層組織的要求予以配合。積極分子的配合主要包括信息傳遞、群眾動員、輔助工作三個方面:信息傳遞是指其在基層組織與普通居民之間進行雙方信息的溝通,既包括向基層組織傳遞居民訴求和社區情況,也包括向居民通報宣傳基層組織工作安排和政策動態;群眾動員是指積極分子通過示范帶動和直接發動的方式動員普通居民參與社區治理事務;輔助工作包括配合基層組織選擇性應付一些行政任務,如文體活動、講座會議等,還有就是協助做群眾工作,主要是基礎性的輿論發動、上門入戶、勸說等。積極分子“配合”的限度由其自身時間精力和參與意愿決定,一般來說,可能破壞其與居民關系的工作,積極分子是不會參與的。社會組織的配合目前主要是開展社區活動和提供社區服務。

    支持-求援模式。這是基層組織與物業公司和業主自治組織之間的協作關系模式。一般來說,封閉管理的小區內部與物業管理直接相關的事務,基層組織并不直接介入。基層組織主要是利用其與雙方利益無涉的中立立場,在小區物業管理出現矛盾糾紛時或主動、或應任何一方求援而介入,其作用是為各方搭建利益溝通和協商平臺,如果其介入仍不能解決問題,基層組織會求助于街道辦或主管部門,這時另一對協作關系啟動。相對來說,基層組織的身份更容易將事件納入制度化渠道,而業主、業委會和物業公司一般很難通過制度化渠道直接與政府部門打交道,實踐中,業主等往往會采取上訪、制造群體性事件等非制度化方式表達訴求,導致事件擴大化。

    分工-協調模式。這是基層組織與街道辦、職能部門等行政性力量的協作關系模式。在公共服務方面,主要是基礎性和專業性流程的分工,社區承擔材料受理、基礎信息甄別等流程,而專業性流程則由行政部門完成。在社會管理方面,實行“梯度治理”的分工策略,一方面由基層組織完成信息告知(如與社區內相應主體簽訂各類責任書)、基礎信息排查等非執法環節工作,另一方面在確需執法的工作,也首先由基層組織通過非正式方式化解一部分,之后才由執法力量介入。在需要由政府部門介入解決社區內部問題時,社區起到重要的協調作用,包括協調相關部門直接介入,或協調相關資源促進問題解決。

    當然,上述分類并不意味著社區治理實踐中各主體行動邊界的清晰與穩定,實際上,社區治理是一個充滿了靈活性和策略性的過程,主輔力量的協作關系是具體治理機制得以可能的基礎,或者說,是社區簡約治理的基礎。簡約治理主要表現為基層組織主導下的模糊化運作,換句話說,在實際運作中,主導和輔助的相對關系雖然大致穩定,但這種穩定卻往往是以模糊化的方式表現出來的。這或許正是社區治理中的辯證法。

    三、模糊化運作的策略

    社區治理的運作場域是由正式行政體系與非正式的基層社會共同形塑的具有混合性、模糊性的空間,社區治理承擔著將國家公共服務對接到分散的社區居民、實現國家權力對基層社會秩序的基本控制和動員居民參與社區事務管理等多重職責。職責多重性使得作為社區治理主導性力量的基層組織必須進行多元角色的適時切換,在提供公共服務時它是服務者的角色,在進行社會管理時它又具有一定的國家權威性,而在居民自治事務上其扮演的很類似與家長角色,‚要靈活的協調和配置有限的治理資源,實現資源使用效益最優化。集權體制的基本特點是越到基層資源越稀缺,在資源硬約束下,基層組織要完成多重職責就要能夠靈活合理的協調和配置社區內外各種資源,資源協調和配置的過程是一個既遵從規則,但更家需要策略的過程。資源既包括有形的物質資源、人力資源,也包括無形的權威性資源。也就是說,社區治理就是作為主導性力量的基層組織,協調其他治理主體,靈活配置資源,完成多重職責的過程。正是在這個過程中,社區主輔結構的協作表現出模糊化運作的特性。如果說主輔結構是社區簡約治理的基礎,那么模糊化運作就是簡約治理的實現方式。

    所謂模糊化運作,就是社區治理主導性力量與輔助性力量在角色邊界、資源配置、治理方式等方面,既遵從正式規則,又靈活化突破規則的模糊化的操作策略。擇要來說,它包括以下四個主要策略:

    一是模糊化的角色分工。這包括兩個方面,一是基層組織內部的模糊分工,二是基層組織與其他治理主體的模糊分工。應該說,隨著基層社工專職化和公共服務專業化程度提高,基層組織內部工作人員之間的分工程度要比以往明晰多了,一般每個居委會工作人員都有專門負責的對口條線,如計生、社會福利、勞動保障、環境衛生等等。但這并不意味著基層組織完全科層化了,實際上,基層組織在工作中會經常性的有意識的打破科層化的分工規則,這個模糊化策略通常被稱為“分工不分家”,是一種統分結合的分工模式。“不分家”表現為包片負責制,將社區劃分為若干片區,每人包片負責,包片負責制與專業分工無關,每個人都要負責分管片區的所有事務,要經常性入戶走訪,社區承接的上級任務也會細分到片區頭上。近年來各地推行的網格化管理進一步將這種去科層化的包片制度強化了;‚重大事務統一合作,遇到如G20峰會、“非典”疫情、創文創衛等重大事務,所有社區工作人員都要打破分工,重新進行人力資源配置。在社區治理中,其他治理主體的角色也往往被模糊化,承擔其角色規則以外的職責。物業公司經常被要求參與到創文創衛等工作中,基層組織依靠物業公司可以省去相當多的工作量,而嚴格來說,物業公司作為一個僅與業主有合約關系的市場主體,并無相應責任。社會組織也經常被要求配合基層組織的入戶走訪、社區宣傳等合同外工作。當然,反過來也一樣,基層組織會幫物業公司上門解決物業糾紛,比如做拖欠物業費的業主的工作等,嚴格來說,這只是物業公司的事情,等等。分工模糊化最典型的還是積極分子,他們實質上與普通居民無異,但卻經常協助配合基層組織做走訪民情、開展社區活動、調解糾紛等帶有行政色彩的工作,甚至會參與到拆違等具有明顯執法性質的工作中,而普通居民大多也會認同積極分子的身份,比如他們的樓組長、居民小組長等身份,并向他們反映訴求。許多樓組長、小組長并非全部嚴格按照程序由居民選舉產生,居民完全可以不認同其身份合法性,但在實踐中,這個問題往往被模糊掉了。

    二是人情化的社會動員。社會動員是資源硬約束下,基層組織在社區治理中經常運用的模糊化策略,通過動員社會性力量,有效彌補正式治理資源不足的問題。社會動員的對象主要是社區居民,社會動員的直接效果是積極分子的產生和社區問題的社會化解決。積極分子中相當一部分人是基層組織在日常工作中發現和動員出來的,其中有的人本無參與社區治理的意愿和熱情,通過基層組織的直接動員或其他積極分子的動員,他們才成為積極分子。所謂社區問題的社會化解決,是指被動員起來的居民主動解決原本應該按照程序規則化解決的事務,比如小區拆違和環境整治,嚴格來說這是城管執法部門和環衛部門的職責,居民被動員起來以后就可以自行拆除或者整治好,而無需動用執法力量和行政成本。更為關鍵的是,社會動員的成本也通過人情化的方式最小化了。當下的社區社會動員已經不能像單位制時期依靠意識形態和利益約束,社區可用的動員方式非常有限,主要是靠日常工作中為居民解決實際問題積累的情面資源。基層組織的治理能力與其社會動員能力呈高度正相關關系,即治理能力強,則為居民解決問題的能力就強,居民與基層組織的人情關聯就越緊密,社會動員效果就更好,而社會動員效果好就更容易降低社區治理成本,提升社區治理績效,二者相輔相成。當然,基層組織在人情化動員之外,還會采取利益回饋等激勵方式,但總體來看,利益激勵的作用是次要的,成本也非常低,基本上就是價值有限的慰問品等。

    三是梯度化的配置資源。所謂梯度化的配置資源,主要指的是正式的行政化治理資源與非正式的社會化治理資源的梯度化配置,“梯度”是指根據治理事務的性質、輕重緩急、風險成本等綜合考量,進行資源的優化配置。梯度化的資源配置機制是與模糊化的分工與人情化動員關聯在一起的,具體的,它包括兩個方面,首先是流程拆解,將公共服務的部分流程下沉到社區,將社會管理中容易化解的問題由基層組織通過非正式方式處理,避免全部問題和居民訴求直接上升和堆積到正式行政體系內。這里面會涉及到分工的模糊化,尤其在社會管理中,比如與社區業主簽訂消防、安全生產等各種責任書,進行常規性的隱患排查等,嚴格來說這些應該由執法部門來做,這不僅是其部門職責所在,而且只有他們才有合法性,基層組織缺乏執法資格和權限,而上述事務具有執法性質。但這些事務本身專業性技術性程度不高,且行政相對人數量眾多,嚴格依法行政勢必增加成本,通過這種模糊化策略,實際上節省了行政成本。流程拆解是一種常規性的資源梯度配置方式。其次是可以突破科層分工規則的梯度配置策略包括社區將街道執法力量引入基礎性事務治理流程,以及街道在專業性事務治理流程中引入社區非正式資源。前一情境中,行政力量到場發揮策應和威懾作用,助推基層組織相關工作的開展,但原則是必須消極性在場,不能積極執法,否則其過早介入或不合適介入,不但增加執法成本而且可能引發風險,比如小區拆違中,有的違建認定存在法律上的模糊之處,但其確實影響到其他居民生活,且若不拆除將影響整個工作進展,社區能采取的措施是反復勸說,其中不乏故意模糊法律政策進行強制,城管力量的到場而不作為(即不直接拆違)實際上可以起到很有效的威懾作用。后一種情境中,社區非正式力量的介入則可以緩沖正式執法力量造成的對立性和緊張性,或者將嚴格按照法律執行則成本高昂或風險巨大的事件通過非正式方式柔性化的化解。

    四是柔性化的權力運用。同鄉村治理中的軟硬兼施不同,社區治理中基層組織的權力運用更注重柔性化。在硬規則執行上,比如公共服務供給,尤其是社會救助、社會福利、勞動保障等,這些服務項目的特點是都有嚴格的制度規則,尤其是對服務申請人的申請資格有嚴格限定和健全的信息甄別檢驗制度。這使得社區在規則之外的模糊化運作空間其實比較小,但基層組織在行使硬規則時,仍會采取軟化措施,有時會故意將“照章辦事”模糊化為對特定對象的“照顧”。比如,某人符合低保申請條件,但本人不一定知道并主動申報,這時,基層組織就有了將硬規則軟化操作的可能,通過主動上門告知信息,幫忙準備申請材料,通過“優先報送材料”等許諾,實際上就在軟化運用硬規則的同時,積累了與居民之間的人情關聯。柔性化權力運用更多的體現在社會管理事務中,其運用方式就是反復上門、勸說、軟磨硬泡,依賴平時積累的情面資源,或者就是靠對方被磨得受不了,最終達到目的。這既包括規則之內的事務也包括規則之外的事務,實際上,更多的是模糊的、灰色的、難以明晰的。比如政府主導的小區美化,有的改造是合理的,但有的則純粹是形象工程。杭州G20峰會的小區美化工程,要求更換部分居民家中的戶外寶籠,有的拆除行為于法無據,執法部門無法介入,有的雖然屬于違章,但若強行執法,可能引發意外后果,最終大量工作還是通過社區的柔性化權力運作完成了。

    四、簡約治理及其限制

    我們對社區治理所存在的主輔結構和模糊化運作機制的闡述,顯示簡約主義原則仍然支配著城市的基層治理。還要注意到的是,社區簡約治理也發生了不容忽視的演變,因而其實踐效果也存在一定的限度。

    (一)簡約治理演變

    城市社區的簡約治理與傳統時期和鄉村社會的簡約治理相比有一個關鍵性的變化,就是其面對的是一個陌生人社會,而后者建立在熟人社會基礎上。顯而易見的是,熟人社會比陌生人社會擁有更多的內生性的非正式治理資源,包括民間權威、文化網絡、情面關聯等等,而陌生人社會是一個社會資本相對匱乏的社會,很難產生內生性的民間權威。這就使得社區簡約治理對于社會動員更加依賴。從某種意義上說,熟人社會的民間精英等會主動參與到簡約治理當中,而陌生人社會很大程度上需要基層組織的動員。這就表現為,社區積極分子往往并非社區精英,而鄉村治理中的積極分子則往往是村莊精英。這個關鍵區別的重要意義在于,社區簡約治理所依賴的主輔結構并不存在嚴重的代理人失控的風險,即無論是作為“準官員”的基層工作人員,還是作為輔助性力量的積極分子,由于其缺乏“權力的文化網絡”的支撐,使其很難蛻變為營利性經紀人,這就避免了歷史上簡約治理最受詬病的弊端。

    從社區簡約治理自身的演變來看,其與單位體制下也發生了重要變化,集中表現為基層組織動員方式和動員對象的演變,簡單說就是“去政治化”。眾所周知的是,無論建國初期的城市基層政權重建,還是單位制時期的政治運動,基層組織對動員對象的首要要求就是政治合格,只有那些階級成分、政治覺悟符合新政權要求的人才有資格成為積極分子,而當時的動員方式也充滿了政治意味,與國家的意識形態和道德約束高度重合,人情化的動員方式雖然不能說完全沒有,但至少并不一定占據主導地位。隨著整個國家的轉型,基層治理中的政治性已經基本褪去,治理的基本變成了技術性事務,即使是名義上的“政治任務”(或者稱之為“中心工作”)在操作方式也是技術化的。在這種情況下,基層組織所需要的積極分子就幾乎沒有政治性要求,而原來越接近“志愿者”。基層組織的動員手段也變得極為有限,更多的依靠個人魅力和人情化策略,其制度化程度是非常低的。非制度化方式既保證了社會動員本身的簡約性,但同時也限制了其效果,即真正能夠被動員起來的積極分子,實際上是非常有限的。而且,這種動員方式也影響了簡約治理的效果,并且使其面臨某種困境。

    (二)簡約治理的困境

    既有研究大多只關注到簡約治理中非正式官僚帶來的代理人失控問題,正如前文所述,這個問題其實在當下的城市社區治理中并不構成一個問題。社區簡約治理所面臨的困境有其自身的邏輯。

    首先是社區刻意規避風險,形成“不出事邏輯”[17]。所謂不出事邏輯就是不求有功但求無過,本質上是一種風險規避行為。不出事邏輯表現在兩個方面,一是“被動性回應”,二是“風險轉移”。被動性回應是基層組織在社區治理中的消極性表現,只對那些上級安排的重要任務和居民主動投訴的事務積極應對,對于其他事務則采取“不訴不理”的態度,不會積極主動地創造性地開展工作。比如社區內的居民糾紛,基層組織即使知道發生了糾紛,一般也不會主動介入,除非居民主動上門投訴。介入之后,在多次調解無效后,基層組織更愿意勸說當事人走法律途徑,將事件推給司法部門。風險轉移是配合被動性回應的后續策略,其操作方式是在完成基本程序后,將問題、事件轉移給街道辦或者相關部門,已達到盡快免責的目的。比如,社區對于承擔的消防、安全生產隱患排查等工作,很可能采取“問題化”策略,將一些難以有效甄別是否存在隱患的問題上報有關部門,用基層干部的話說就是“出了問題,我沒上報是我的責任,但是我上報了,再出問題就跟我沒責任了”。社區的風險規避行為可能是簡約治理必須承受的“意外后果”,前文已述,通過梯度化的資源配置和分工,上級政府部門實際上享受到了節省行政成本和減少積極執法風險的好處,而處于一線的基層組織卻很可能因為激勵不足又承擔風險而不滿,被動性回應和風險轉移某種意義上是他們的一種“抗爭”策略。責權利不匹配為這種風險規避行為提供了制度空間,在這種體制里,基層有充分正當性按照程序將問題上報。這樣一來,梯度化的資源配置與分工模式本來具有的問題篩選功能就會打折扣。近年來隨著技術手段進步(如各種信息平臺的建設)和程序規范性提高,基層上報問題更加便捷也更加具有程序正當性,可能會進一步放大其風險規避行為的負面影響,抵消簡約治理的積極意義。

    其次是社區對待行政事務的“選擇性應付”。選擇性應付是街頭官僚常見的選擇行為的表現,即“避重就輕,選擇那些能給個人或機構帶來好處或利益的任務,而對那些無從得利的政策則采取消極應付甚至陽奉陰違的態度”[18]。當下的社區治理中有一個非常吊詭的現象:一方面社區工作人員抱怨工作壓力太大、太忙,另一方面則是居民指責社區干部天天坐辦公室不干活。實際上,兩方面都是事實,這個悖論的背后就是基層組織的選擇性策略。相對來說,行政性事務更容易在現有考核制度中被測量和認可,也更容易應付,相反,居民工作則細小瑣碎且反復發生,換言之,案頭工作要比街頭工作更好做。于是,基層組織會陷入某種表演性的忙碌,實際上都是在應付行政性事務。這種應付行為還表現為將某些具有社會動員意義的工作形式化,如政策宣傳,本應以居民知曉為目的,但實際運作會變成做板報、拉橫幅、發告知書,即用宣傳手段的豐富性代替宣傳對象的知曉率。再比如環境整治,應該發動居民參與,在完成環境美化同時提高居民環保、衛生意識,但在實際操作中又會變成基層工作人員和部分積極分子“代替”居民,以盡快完成任務迎接上級檢查。也就是說,應付性行為實際上變成了一種過度的簡約方式,它雖然同樣可以起到節省行政成本的效果,卻可能透支基層組織的公信力,進一步降低居民參與意愿。

    最后是社區治理的“去群眾化”。社區簡約治理之所以可能的關鍵在于其社會性,保持社會性的主要方式就是社會動員,社會動員的本質是中國共產黨的群眾路線傳統,某種意義上,社會動員主要是群眾動員,特別是主輔結構中最關鍵的社會性力量——積極分子,更是群眾動員的直接產物。問題是,當下的社區社會動員正在出現明顯的“去群眾化”。去群眾化表現為基層組織的社會動員越來越局限于特定群體,而這個特定群體與普通居民的關系正在日益疏離,甚至區隔化[19]。這個問題在新建的商品房小區表現尤為明顯,而在老舊社區相對好一些。新建小區本身就極度缺乏社會資本,居民之間的社會關聯度很低,日常交往也很少,基層組織動員起來的積極分子并不一定與普通居民存在相對緊密的聯系,實際上,積極分子主要扮演的是協助基層組織選擇性地應付某些行政事務的助手,其示范帶動效應大為弱化。這樣的一個后果就是,雖然簡約治理仍能一定程度上維持,但缺乏深厚的社會基礎,社區治理變成基層組織與少數積極分子的事情,而絕大多數居民被“排斥”在外。這樣一來,很多模糊化運作的簡約主義策略就不一定繼續有效了。比如,由于積極分子們對巨大多數居民的情況并不熟悉,他們作為社區信息收集渠道的功能就很難完全發揮。去群眾化意味著傳統群眾動員方式的根本性變化,某種意義上也預示著社區基層組織的真正“官僚化”,簡約治理的可持續性也在遭遇空前挑戰。

    五、結論與討論

    本文探討了城市社區治理機制問題,與“國家-社會”關系范式下的研究不同,本文并不糾結于社區治理中國家與社會互動的力量強弱或策略性行為,而是從社區治理實踐本身出發,考察其運作機制。當下的社會治理實踐中盡管存在多元化的治理主體,但并未出現“多元共治”格局,通過考察多元主體在治理實踐中的相對關系與作用,本文提出用“主輔結構”概括社區治理結構。主輔關系是對多元主體實然關系的描述,不涉及多元主體是否平等的價值判斷。主輔結構及其協作關系是對中國傳統基層治理中的簡約主義原則的延續和發展,奠定了當下社區簡約治理運作機制的基礎。社區簡約治理運作機制可以概括為“模糊化運作”,它包括模糊化分工、人情化動員、梯度化資源配置與柔性化權力運用等主要策略。模糊化運作豐富了“簡約治理”理論的內涵,揭示了社區主輔結構在簡約治理中的主要運作邏輯。在此基礎上,本文繼續辨析了社區治理簡約主義的三個主要原則,并探討了簡約治理模式發生的重要演變,拓展和深化了對這一具有中國本土傳統的基層治理模式的認識。進而,本文指出社區簡約治理面臨社區風險規避、選擇性應付和去群眾化的困境,這些困境顯示,傳統簡約治理“代理人失控”的風險在當下的社區治理中并不重要,簡約治理在演變過程中形成了新的特點。正是這個特點使得簡約治理具有了與傳統時期簡約治理的根本性區別。這個關鍵性的特點就是基層的社會動員。

    基層社會動員是中國共產黨群眾動員傳統的延續,通過群眾動員產生的積極分子和基層組織與群眾的密切聯系是簡約治理得以可能的關鍵因素。傳統時期簡約治理中的半正式官員群體的產生并非社會動員的產物,在官僚部門中,包稅人、胥吏等都是招募的,他們的身份實際上是不同于正式官員的雇員,在基層社區,這些人大多是民間精英,既包括保護性精英,也包括謀利型精英。正是這種產生機制,注定了“代理人失控”的風險。中國共產黨在革命時期形成的群眾動員與此迥然有別。群眾動員的根本目的是激活群眾自身的革命覺悟和革命能力,在革命意識形態的教育或者改造下,這些人參與革命活動的動機并非受雇于國家,而是“翻身”“當家做主人”。在建國后的城市基層政權重建過程中,新生的人民政府延續了群眾動員的方法,但也通過政治運動、教育改造等多種方式強化了對非正式人員的考察、篩選和監管,并很快解決了傳統時期的代理人失控問題。盡管隨著國家轉型,基層群眾動員中的政治性消失殆盡,但這個問題并未死灰復燃。作為對比,官僚部門中半正式人員的監控卻出現了嚴重問題,這尤其表現在近年來不斷被曝光的城管打人等事件中。實際上,代理人失控問題在管理部門的簡約治理中死灰復燃,正與其產生機制的演變有關。也就是說,這些部門的半正式官員的產生實際上與傳統時期并無差別,而與中國共產黨所開創的群眾動員傳統有了天壤之別,這些人是作為政府雇員參與到行政治理事務中的。社區簡約治理本身利益空間就非常小,同時,其動員起來的對象確實不是作為政府雇員而是管理自己社區參與到社區治理當中的。社區簡約治理的問題在于,基層組織的社會動員越來越去群眾化,即積極分子們脫離普通居民。本來,基層組織可以通過積極分子與普通居民的天然聯系嵌入到社區當中,積極分子“脫嵌”實際上也就意味著基層組織的脫嵌化。這種趨勢繼續發展下去,社區簡約治理賴以維持的社會性力量和情面關聯等社會性資源勢必透支,社區治理也會演變成少數人的游戲,與絕大多數居民無關,簡約治理最終解體。

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    [①] 本文為筆者主持的教育部人文社會科學研究青年項目“多元共治視角下城市社區物業糾紛化解機制研究”(18YJC840036)的階段性成果。

    王德福:(1984-)男,山東臨邑人,武漢大學社會學系副教授,主要從事城鄉基層治理與社區建設研究。

    地址:湖北省武漢市武昌區八一路武漢大學社會學系;郵編:430072;郵箱:[email protected];手機:18164102727

    [②] 南京市2016年頒布的《南京市住宅物業管理條例》加強了政府部門、街道社區對物業管理的監督檢查職責,明確要求建立街道辦事處(鎮人民政府)、社區居(村)民委員會、公安機關、業主委員會、物業服務企業等參加的聯席會議制度,協調處理物業管理和業主自治中的有關事項。上海市2017年頒布的《上海市居民委員會工作條例》第二十條、二十一條專門規定了居委會在業主自治和物業管理中的作用,要求居委會加強對業委會的指導監督,引導其規范運作,業委會所做決定要告知居委會,居委會委員可擔任業委會成員、居委會依法調解物業管理糾紛等。

     

    [③] 當然,有的派駐單位并非行政單位,比如國企、學校等企事業單位,他們被要求參與社區共建,包括黨建,但其作用仍然局限于為社區提供資源支持。相較而言,城管、公安等行政執法部門在社區治理中的作用更為積極,介入程度更深。本文重點討論這類行政力量在社區治理中的作用。



    本文發表于《北京行政學院學報》2019年第3期

     

     

  • 責任編輯:王德福
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