• 摘要:社區治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化建設的基礎。社區治理要在城市社會系統和國家治理體系中錨定其方位,其承擔著接應國家治理任務和回應社區內生需求的雙重功能,是國家政權建設和社區自我完善雙重動力機制共同形塑的產物。社區治理存在的問題是,治理任務下沉同治理資源配置嚴重失衡,社區回應能力弱化和缺乏有效的社區資源鏈接機制。社區治理現代化應遵循扁平化和簡約化路徑,構建能夠有效響應社區需求的街居治理體系,吸納積極分子促成社會合作,實現接應國家治理任務和回應社區內生需求雙重功能的均衡達成。

    關鍵詞:社區治理現代化 國家政權建設 社區建設 扁平化與簡約化



    社區是社會治理基本單元,社區治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化建設的基礎。2016年,中共中央、國務院頒布的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》提出“堅持以基層黨組織建設為關鍵、政府治理為主導、居民需求為導向、改革創新為動力,健全體系、整合資源、增強能力,完善城鄉社區治理體制。”這份新中國歷史上第一部關于社區治理的綱領性文件,為社區治理現代化建設明確了方向。今年是新中國成立70周年,也是新中國第一個城市居民委員會——杭州市上城區上羊市街居委會誕生70周年。從1999年民政部啟動“社區建設實驗區”,正式確立“社區制”算起,時間正好過去20年。20年來,我國的城市社區體制已從最初的“社區建設”拓展為“社區治理”[①]。站在這樣一個重要的歷史節點上思考城市社區治理現代化問題具有特殊重要意義。

    一、研究梳理與問題提出

    進入新世紀以來,我國城市社區治理體制最深刻的變革是從“街居制”向“社區制”的轉型[1]。“社區制”的內涵可從兩個層面理解,一是 “社區”一般被認為是建立在地緣認同基礎上的社會生活共同體,二是 “多元共治”格局,也就是以社區基層黨組織和居民委員會為核心、包括社區居民、社會組織、市場力量等多元力量構成的治理結構。不過,上述變革似乎還很難說已經完成。一方面,社區顯然距離“社會共同體”還比較遠,社區居民之間更像是“互不相關的鄰里”而非具有情感和精神認同的親密“共同體”[2]。另一方面,社區治理中的多元主體協同治理能力并不理想,社區“行政化”愈演愈烈,“去行政化”改革幾無效果。“共治”未成還表現為所謂的多元主體在社區治理中的嵌入性不強,居民對社區事務的參與度持續走低,居民中的積極分子雖然參與度較高,卻存在“精英替代”風險[3]。近年來各地政府力推的社區社會組織,在實踐中也大多只起“錦上添花”的點綴作用,很難有實質性參與。曾被寄予“公民社會崛起”厚望的業主自治也普遍陷入實踐困境,“小區善治”狀況非但沒有出現,反而出現物業糾紛愈演愈烈趨勢[4]。上述社區治理狀況,是探討社區治理現代化時的基本前提。

    社區治理現代化的未來圖景,也大致從上述兩個層面展開。從社會共同體建設的層面來看,通過密切社會交往、締結社會聯結等構建以居住空間為載體的生活共同體,被認為是社區溫度高低的決定力量和衡量城市治理標準的關鍵[5],將分散的個體組織起來,改變社區碎片化狀況,從而在國家與個體之間建立組織化的中介也是實現社會管理的前提和基礎[6]。從社區治理結構重塑的層面來看,擴大居民參與、培育社會組織、祛除社區的過度官僚化,進而實現“共建共治共享”已成學界共識[7]。與此同時,在縮小社區自治單元基礎上探索更多“微自治”的可能性,實現治理單元和社區主體在社會服務、居民自治和社區協商等層面的動態匹配,也被認為是社區治理創新的新的空間[8]

    綜觀學界既有研究,可以做以下三點討論:一是社區治理現狀,特別是當前困境的討論已經非常充分。不過,有兩點尚需反思,其一是共同體建設難見效果,究竟是方法不對、力度不夠還是這本身就只是學理上的某種“烏托邦”?若從實現社區善治的目標衡量,現代社會的個體是否需要“組織化”或“整合”到“共同體”的強度?其二是社區“去行政化”效果不彰甚至出現種種意外后果,是否表明這本就不應作為社區治理改革的目標?“去行政化”本就是錯誤理論誤導下的“騎士戰風車”[9]?行政性是否已經成為我國社區基層組織的組織屬性的一部分?二是社區治理的未來。學界這方面的討論背后都是對社區治理理想狀況的“應然性”關照。若前述反思可以成立的話,那么自然要重新思考這一問題。“社區”是深嵌于整個國家治理體系中的,現有研究大多將其從體系中割裂出來作為具有獨立性和完整性的對象來討論,甚至著意追求國家權力的退出。然而,我們必須面對和接受這樣一個現實:“治理重心下沉”不僅是長期以來的客觀現實,而且作為政策目標將形塑未來的社區治理形態。因此,我們更加需要將社區治理現代化納入到整個治理體系變革中考量。三是,當前研究對形塑社區治理變革的內在動力機制缺乏足夠分析,大多用“國家/社會”的“強/弱”解釋,尚未深入探討其內在機制。只有將內在機制清理出來,我們才能更加有的放矢地討論社區治理現代化的實現路徑問題。

    本文將要討論的主要問題是,在重新認識社區治理現狀的基礎上,探討社區治理在整個國家治理體系中的功能定位,辨析形塑并將繼續影響社區治理變革的雙重動力機制,進而提出社區治理現代化的可能的實現路徑。

    二、社區治理的功能定位:接應國家與回應社會

    (一)系統視域中的社區與社區治理

    社區治理研究中存在一種“實體論”,把社區視為完整獨立的社會空間,據此探討社會共同體的可能性。同樣,社區治理體系也被視為完整獨立的體系,是一個不應被國家權力干預的社會力量的自主運作空間[10]。 從現實經驗來看,“實體論”可能會誤導我們對社區和社區治理的認識。筆者以為,認識社區和社區治理的起點,是將其還原到城市社會系統和國家治理體系中,恰切厘定社區治理的功能定位。

    社區是城市社會空間系統的組成單元之一。社區空間與城市社會空間的關系是非常緊密的。從物理要素來看,社區空間通過水電路網等市政公用設施同整個城市系統高度鏈合為一體,從功能要素來看,社區所承擔的居住和部分生活功能,同整個城市所提供的完整功能相輔相成。社區能夠提供生活需求中的居住和部分社交休閑功能,居民大多數生活需求需要借助超社區的生活圈和整個城市系統來滿足,其中城市公共空間是最主要的社交、休閑場所。從居民城市化生活方式的主觀意愿來看,私密且自由本就是城市生活內在優越性,這內含了對居住空間過于親密化的拒斥,和對城市公共空間的親和性。居民所需要的社會交往的親密情感滿足和社會資本支持,并不主要依賴社區地緣關系提供,而是通過超社區的親緣、業緣和趣緣群體實現。社區有限性,決定了其“共同體化”的難度。考慮到當下的城市社區或者居住小區動輒數千上萬人,這本就超出了形成共同體所必需的社會互動的合理規模。社區的有限性決定了社區治理的內生需求和內在動力。社區治理并不一定要將構建社會共同體作為核心目標,并據此設計操作方案和配置資源,而是聚焦于回應居民對社區的有限需求。

    社區治理體系是國家治理體系的末端組成部分。社區治理體系是國家治理體系在社區這個新生城市社會空間的自然延伸,而并非完全由社區內在治理需求生發而成,這就決定了其天然同國家治理體系高度鏈合在一起。一方面,作為國家治理體系的末端組成部分,社區治理所要承擔的治理功能并非完全來自內在需求,僅靠社區中的社會力量自發行動不可能完成,另一方面,社區有限性使得社區治理事務同超社區的城市系統高度關聯,這些事務的超社區性決定了社區治理必然要頻繁同國家治理體系打交道,社區治理主體要通過鏈接相應的治理資源回應內生需求。

    在系統視域中考察社區治理的功能定位,很容易發現其“雙重性”,即社區治理既要接應國家治理目標在社區層面達成,又要有效回應社會內生需求,實現社區善治。接應國家和回應社會是對立統一的關系,也是不可分割相輔相成的關系。接應國家治理要求,有助于提高社區回應社會需求的能力,但若過度也會對后者產生消極影響。回應社會內生需求,有助于國家治理目標的達成,但若拋開國家治理體系,很多內生需求僅憑社區根本無法回應。

    (二)接應國家的治理要求

    國家治理要求大致可以分為四個方面,一是基礎信息傳遞,二是社會管理,三是公共服務遞送,四是重大任務完成。

    基礎信息傳遞是社區作為國家和居民連接中介的基本功能。一方面,社區要將法律法規、惠民政策等國家治理信息傳遞給居民。另一方面,國家治理復雜社會,也需要及時全面準確地掌握社情民意,這是國家基礎認證能力的重要組成部分[11]。近年來,每逢重大事務,如重大節事活動、文明城市創建等,居民知曉率都成為最重要的考核要求之一。同時,國家也在通過“民情日記”“大走訪”等方式,推動社區工作人員乃至政府公務人員,主動走街入戶,收集居民訴求信息,轄區內的信息報送也成為社區日常工作任務量最大的內容之一。

    社會管理最主要的是社區矛盾糾紛化解。“小事不出村(社區)、大事不出鄉(街道)、矛盾化解在基層”的“楓橋經驗”便是對社區矛盾化解職能的經典概括。近年來包括垃圾分類等在內的社區環境衛生工作也越來越重。此外,社區社會管理還有一項重要的應急管理職能,也就是在發生重大突發公共事件,如“非典”、臺風等緊急情況時,協助政府和應急管理部門做好災情摸底、社會穩定等應急措施的落實,保障緊急事態中的社區秩序穩定。

    公共服務遞送是社區常規工作中占比最重的內容,也是居民同社區打交道最主要的渠道。絕大多數居民到社區辦事,就是小孩上學、辦理低保、領取老人福利等,社區中的民政、人社、計生等公共服務相對集中的條線,自然工作最為繁忙。此外,社區還要通過開展居家養老、社區文化建設等方式,提高社區居民公共服務獲得感。

    重大任務完成同日常工作一起構成社區接應國家治理要求的內容。所謂重大任務,主要是重大節事活動、城市創建活動、重大突發事件等。重大任務的特點是時間緊任務重,多采取運動式治理方式,具有高度的政治性和綜合性。社區治理面臨的重要挑戰之一,便是近年來重大任務越來越多。

    (三)回應社會的內生需求

    社會內生需求可以大致分為兩個方面,一是居民對于由國家提供的公共服務的需求,二是居民對社區生活秩序的需求。社會內生需求最顯著的特點,是社會多元化帶來的居民需求個性化和差異化,而社區的回應能力,則既需要社區連接資源的能力,還依賴于社區組織居民實現社會合作的能力。

    社區在國家公共服務供給與居民需求之間發揮著關鍵性的對接作用。首先,要能夠準確識別居民需求,特別是要在差異化需求中準確區分出哪些屬于國家公共服務供給范圍,防止公共服務“泛福利化”。其次,要能夠將公共服務資源準確遞送至目標對象,防止出現目標偏移,防止出現“會哭的孩子有奶吃”。近年來,地方政府更加傾向將越來越多的公共服務外包給專業社會組織供給,試圖借此彌補政府直接供給服務的弊端,然而從實踐效果來看,社區居民所需的基礎性服務專業化程度并不高,由專業社會組織供給反而會出現供給成本增加、供給效果不佳的問題。社區基層組織具有在地化的信息優勢,能夠更好的掌握和識別目標人群和需求類別,是更加合適的供給主體。

    社區回應社會內生需求最重要的方面,是居民對社區良性秩序的需要。所謂社區良性秩序,主要是與居民日常生活有關的社會秩序,它直接關切到居民在社區中的居住與生活品質,它往往與社區中頻繁發生的日常性的小事有關。這些事務的特點是事件體量不大,發生頻率和重復性很高,很難根絕。居民對社區的生活需求非常有限,需求有限性反而會放大這些事務的消極影響,因此,社區小事并不小。這些小事發生在陌生化的社會空間中,體量小但數量多,這就使得通過國家治理體系中的正式執法力量直接介入成本高且效率低,因此,執法力量一般采取消極執法策略。在有物業管理的小區,這些事務主要由物業公司承擔。但是,由于業主同物業公司間的特殊關系,加上物業公司并不具備執法資格,使得其很難對社區中的不當行為采取有效規約措施。這個由生活化小事構成的治理空間,恰恰是社區自治的領域。社區自治,是居民自我組織起來,自主管理社區中的小規模公共事務。從本質上看,社區自治便是社會合作,是分散且陌生的居民圍繞共同利益達成集體行動,約束不當行為,營造宜居環境。社區自治解決的是國家辦不了、辦不好、辦起來不經濟的小事[12]。但是,完全依賴社會自發合作起來是不現實的,特別是在一個高密度的陌生人社區中,合作成本之高完全可以將任何集體行動扼殺在萌芽之中。社區基層組織的作用由此凸顯出來,其在社區的社會合作中要發揮體制性的催化作用。當然,社區有限性決定了其很多事務的化解必須依賴超社區的治理體系,因此,在催化社會合作的基礎上,社區通過鏈接治理資源,同社會合作相輔相成,共同促成社區良性社會秩序的達成。

    三、雙重動力機制與半正式治理體系

    (一)雙重動力機制

    社區治理體制的形成與演變,一直有自上而下和自下而上兩種動力機制在發揮作用。自上而下的動力機制即國家政權建設,國家將現代治理體系延伸到基層社會。自下而上的動力機制可以稱為社區建設,這里所說的“社區建設”并非政府主導的社區共同體建設,而是指社區基層組織自覺且自主地組織與動員基層社會力量,并將其吸納到社區治理體系中。在既有研究中,這樣一個雙重動力機制一般被簡化為“國家-社會”關系的解釋范式。這種解釋范式遮蔽了實踐本身的復雜性。國家政權建設確實意味著現代國家權力向基層社會的延伸,但這種延伸在某種程度上是“自我克制”的。社區基層組織“不得不”通過動員和吸納基層社會力量補充和完善社區治理體系,才能接應國家治理任務和回應社區內生需求。“不得不”意味著社區基層組織的被動性和權宜性,其背后卻是國家的有意為之,是簡約治理傳統的自然延續[13]。經過長期的歷史實踐,國家“自我克制”與社區“自我完善”的雙重動力因素已然成為社區治理體系的內在基因,社區的被動性和權宜性也就成為了主動和自覺的行動邏輯。

    國家政權建設及其自我克制的表現,可以歸結為任務要求硬約束與組織建設軟約束。任務要求硬約束,就是國家治理要求下沉后,必須要完成,這是硬要求。但是,社區基層組織始終沒有被演變為正式科層體系,其所擁有的權力和資源也長期不足,即國家并沒有在不斷加大治理任務要求時,徹底改變基層組織的組織屬性,社區基層組織在法律上仍然屬于群眾自治組織,而非行政組織,它具有基層政權的性質,卻并不屬于基層政權。國家治理任務不斷增加,社區行政化問題日益加劇,最典型的就是社區工作人員的職業化。盡管如此,國家仍然沒有選擇將基層組織正式化。“居站分設”[②]等化解上述矛盾的措施,既可以視為權宜策略,也未嘗不是有意為之,國家通過日益嚴苛的控編控崗克制著權力體系的無限蔓延。現在,“治理下沉”已經成為國家治理現代化建設的明確目標和現實實踐,社區承擔的國家治理任務仍會持續強化,但社區組織的正式化建設仍然沒有質的改變。

    國家政權建設的“自我克制”,造成社區治理體系必然面臨“責權利層級不對稱”的問題[14]。治理責任、權力和資源分配在治理體系層級間不均衡分配,最基層的社區只能尋找非正式權力和資源,補充和完善自身,以便完成高強度治理任務。而最方便調用的資源,無疑就是社會力量。國家政權建設之初,發掘和動員居民積極分子,便是社區治理體系建設最主要的方式。隨著治理任務增加,國家啟動社區基層組織工作人員的職業化建設。職業化帶來社區工作人員的“去社區化”,即社區工作者的職住分離,這必然影響社區基層組織同本社區居民的互動,以及互動所積累的信息資源、情面資源等治理資源。因此,社區自我完善的動力非但沒有削弱,反而持續存在。社區仍然需要通過吸納社會力量,形成一個職業化社區工作者主導、居民積極分子輔助的主輔結合的混合性社區治理結構。依靠社會力量和社會性資源,社區治理才能更好地接應國家治理任務中那些必須與居民直接打交道、卻又不適合采用正式治理規則的工作,也才能更好地回應社區中小型公共事務的合作需要。社區自我完善的實現,需要社區基層組織在治理實踐中同社區居民廣泛打交道。打交道的途徑主要有兩種,一是在接應和完成國家治理任務的過程中,熟識社區和居民,發掘和吸納積極分子。社區基層組織必須面對的現實是,大多數居民不辦事是不會主動同社區打交道的,接應國家治理任務,尤其是供給公共服務正是社區同居民打交道的制度化渠道。二是回應社區內生需求的過程中,熟識社區和居民,發掘和吸納積極分子。調解居民矛盾糾紛、組織居民開展小規模公共事務合作,都是回應內生需求的工作,通過這些工作,社區更容易了解社區居民需求,居民合作的難點和優勢,以及居民分化,從而真正積累社會資源,可持續地有針對性地回應居民訴求。

    自我克制的國家政權建設同自我完善的社區建設合力塑造了社區治理體系的樣態。社區治理體系不能簡單歸結為“行政性”或“自治性”,因為從其接應國家治理任務來看,它確實具有“行政性”的一面,但確實又不是行政體系的一部分,從其自身組成力量和吸納社會資源來看,其同正式行政體系的差異更加明顯。在這個意義上,社區治理體系是兼具“行政性”和“自治性”雙重屬性的,它確實延續了基層“簡約治理”和基層組織“半正式性”的悠久歷史傳統。

    (二)半正式治理體系及其困境

    “行政化”或者“自治不足”都不足以揭示社區治理的深層困境。作為雙重動力機制合力形塑的產物,“混合性”“半正式性”已成為社區治理體系的內在屬性,對組織純度的過度偏好很可能會誤導我們對實踐本身的恰切理解。

    衡量社區治理體系是否有效的關鍵,是其接應國家治理任務和回應社會內生需求這兩個功能的實現程度。國家政權建設會給社區配置一定的治理權力和資源,同時社區通過自我完善也會補充輔助性的社會性資源,社區治理是合理鏈接和配置兩類資源完成其雙重功能。隨著近年來國家治理重心下沉力度不斷加大,社會多元化和復雜化程度增強,以及一些地方推動的不適當的改革措施,也使社區治理陷入多重困境,擇要來說有以下三點:

    1、國家治理任務下沉與治理權力和資源配置不匹配問題日益突出。不斷增加的公共服務供給,不斷提高的社會管理要求以及日漸增多的重大治理任務,都在明顯加重社區治理體系的任務負擔,特別是其中存在相當多的不合理任務。但是,在控編控崗的剛性約束下,社區基層組織規模長期受限,國家直接配置給社區基層組織的治理權力和資源嚴重滯后于任務下沉。合理的責權利不對稱有助于激發基層治理活力,發揮簡約治理優勢;不對稱過于失衡,則會產生消極后果,典型表現就是社區基層組織疲于應付國家治理任務,缺乏對社區內生需求的回應,應付上級任務甚至成為基層組織回避社區居民和社區需求的理由。

    2、社區自我完善和社會需求回應能力嚴重弱化。社區自我完善依賴于社區基層組織同社區和社區居民的有效互動,接應國家治理任務固然有互動功能,過多的完成任務卻會減少基層組織通過回應社區需求同居民互動的機會。僅靠前種形式的互動,社區基層組織只能掌握社區部分情況,只能發現和動員起那些愿意配合社區工作的積極分子,卻不能真正掌握社區內生需求的全面情況,不能掌握社區社會合作的痛點、難點和優勢,更不能識別和發現那些能夠在居民社會合作中發揮良性作用的積極分子,社區自我完善就是不完整的,其回應社區內生需求的能力就會受到削弱。

    3、社區治理資源鏈接機制尚未有效形成。社區治理資源鏈接的對象,主要是擁有正式治理權力和資源的基層政府和職能部門,以及社區內的社會力量。問題是,首先,社區自我完善能力的弱化制約了基層組織對社區社會力量的動員。其次,基層政府和職能部門對社區事務的介入與支持依然嚴重不足,這尤其表現為其對社區內生公共事務的回避,如執法力量幾乎不主動介入社區內部日常違法違規事件的處置。正式治理權力在社區日常治理中的不在場甚至刻意回避,已經成為制約社區有效治理的重要因素。最后,一些地方推動的“居站分設”、引入專業社會組織等改革措施,反而造成意外后果,即造成社區治理體系的組織復雜化,本來應該集中的稀缺治理資源被稀釋,組織間協調協作成本高昂,使得任何一方都難以有效整合和鏈接資源,集中力量“辦大事”。

    四、社區治理現代化的實現路徑

    社區治理現代化,終究要看社區是否大致均衡和有效地實現接應國家治理要求和回應社區內生需求的功能。二者不可切割,更不能相互否定。偏執一端的“去行政化”,脫離了社區治理本就是國家治理體系組成部分的現實,且反而可能切斷社區基層組織同社區居民的制度化互動渠道,削弱社區鏈接國家治理權力和資源的能力,也會損害社區回應內生需求的能力。過度且不對稱的“治理重心下沉”,則會減少社區基層組織直接參與內生公共事務合作的機會,削弱社區治理體系自我完善的能力,進一步加劇社區治理體系治理資源緊缺的問題,也會損害其接應國家治理要求的能力。因此,應該探索一條兼具統籌性和辯證性的社區治理現代化實現路徑。

    (一)扁平化:街居治理體系優化路徑

    基層治理體系除了社區外,還有重要一級便是街道。盡管只是區政府派出機構,但街道辦事處已經儼然成為一級政府。職能部門在街道的派駐機構,掌握著行政執法權,是街道治理體系的重要組成部分。街道治理體系長期面臨“條塊矛盾”,即街道辦事處承擔著屬地管理責任,但解決問題的行政權力卻掌握在條線部門手中,條塊之間協作不暢問題一直存在,隨著治理重心下沉,矛盾更加突出。與此同時,街道治理體系也出現了比社區更加嚴重的機構臃腫膨脹的問題。《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出,要構建簡約高效的基層管理體制,明確要求“整合基層的審批、服務、執法等方面力量,統籌機構編制資源,整合相關職能設立綜合性機構,實行扁平化和網格化管理”。“扁平化”切中了街道治理體系的要害。從街道層面來講,扁平化就是減少治理體系內部的層級關系,整合條塊關系,從而減少體系內部的協作成本,進而提高治理體系反應能力和行動效率。

    筆者將街道與社區所形成的治理體系稱為“街居治理共同體”,簡單來說,就是街道在資源硬約束下,需要依賴社區在調動社會性資源上的優勢完成治理任務,社區在化解內部問題時,也需要街道正式治理權力和資源的支持,街居雙方會因應不同類別的治理事務進行梯度化的行動策略安排。離開街道治理體系的支持,社區回應內生需求的能力將大為弱化,僅僅依靠將居民組織起來進行合作,實行純粹的居民自治,是遠遠不夠的。因此,國家政權建設不僅要推動街道治理體系的優化,還要在街道與社區之間,構建扁平化的協作共治體系,尤其是提高街道治理體系響應社區治理需要的效率。

    街道和社區構成了更為完整的治理體系。“完整”是指這個體系同時擁有基層治理必不可少的正式與非正式兩大治理資源,只要高效配合和協作,就能夠取得較好的治理效果。街居治理體系的優化,同樣要遵循扁平化原則。扁平化體系的優化,不需要糾纏究竟是“指導與被指導”還是“領導與被領導”的名義關系問題,而是重點圍繞提高治理實踐中二者之間“接應與響應”的協作效率展開治理機制上的改變。街居治理體系的扁平化,一是密切雙方的信息互通,關鍵是提高街道主動遞送信息和采集信息的意識與能力。密切信息互通,是街居治理協作的基礎,責任主體在街道。街道要改變僅通過開會發通知而自上而下遞送信息的方式,也要改變僅通過報表材料自下而上采集信息的方式,要更多通過直接“下沉”到社區一線,縮短信息傳遞鏈條,提高互通效率。二是提高街道響應效率。在優化街道治理體系的基礎上,街道應該更加積極地響應社區尋求支持的效率,改變目前比較消極的介入策略,更多介入到社區日常疑難險重治理事務的處置全過程,使其掌握的正式治理權力和治理資源,更多更直接地為化解居民問題、回應居民訴求服務,這也是提高社區回應內生需求能力的重要方式。上述兩個方面,都旨在改變街道一級過于科層化、官僚化的行動策略問題。街道是科層組織,但不能陷入官僚化,街居治理體系優化服務于提高社區治理能力,并終將提高包括街道在內的基層治理能力。

    (二)簡約化:社區治理體系建構路徑

    簡約化是社區通過自我完善優化社區治理體系的應遵循的路徑。日益繁重的治理任務,需要一個職業化群體構成的社區治理力量接應。僅僅依靠職業化的社區力量仍顯不足,回應內生需求更是受限,社區治理體系自我完善仍然必不可少的。自我完善不能變成社區治理體系的臃腫化和復雜化,只有嚴守簡約化原則,才能保證其對基層社會的靈敏感知和快速應變。況且,在資源硬約束下,社區也無法支撐一個臃腫復雜的治理體系的運行。也就是說,要建立個簡約化的社區治理結構。

    治理結構簡約化就是在維持一個相對精簡的職業化社區工作者隊伍的基礎上,吸納更有效的社會力量進入治理體系。學界共識是擴大社會參與來提高社區治理能力,泛泛地講擴大參與意義不大,關鍵是要形成有效參與。有效參與并不追求社會參與的廣泛性,特別是居民直接參與的廣泛性。廣泛參與既無可能也無必要,大多數居民必然要專注于本職工作和私人生活,只有少數人具備參與條件,他們有時間有精力更有能力,尤其是具備公共精神,這樣的人俗稱“積極分子”。積極分子更加熟識社區情況,他們的參與不僅僅是表達個人訴求,更主要的是表達他人訴求和公共訴求。積極分子可以作為大多數普通居民實現社區參與的媒介,他們的訴求完全可以通過積極分子表達出來。當然這并不排斥普通居民通過其他方式表達個人訴求。積極分子被吸納進社區治理體系后,可以作為社區基層組織的重要助手,協助完成國家治理任務,而更重要的是,社區基層組織可以通過他們激活更多居民在社區小規模公共事務上的合作。積極分子們的積極性,可以一定程度上承擔集體行動中的合作成本,帶動“沉默的大多數”,約束以搭便車者為代表的少數消極分子,從而提高社會合作的可能性。吸納積極分子進入治理體系的簡約性,首先是不追求積極分子數量,而更重視其質量,積極分子的質量才是保障有效參與的前提。高質量的積極分子不一定是社區精英,但其真正具備參與條件,能夠真正嵌入在基層社會之中,熟識社情民意,而不是脫離群眾、脫嵌于基層社會、只是配合社區應付上級任務的人。其次是治理架構要簡單。一些研究認為應該降低社區自治單元,在樓棟、小區等更低層級建立自治組織[15]。筆者以為,這會復雜化社區治理的層級結構,并不一定有利。實際上,樓棟等小尺度的自治單元并不一定要組織化,只要形成一支有力的積極分子隊伍,在發生需要合作的事務時,依靠他們實現合作,事務解決后復歸原位即可,這樣仍可維持一個比較簡單的社區治理架構。

    社區治理體系簡約化要解決的主要問題,是促成社會合作從而更有效回應社區內生需求。吸納積極分子的簡約化路徑要比構建共同體更容易實現,后者是要將陌生化、原子化的社會重新整合起來,正如前文所述,這對于“有限社區”來說,難度極高。吸納積極分子促成社會合作,就是將社會中的少數群體識別和動員起來,通過他們的有效參與,一定程度上替代普通居民日常化的廣泛參與。普通居民的參與可以單純化為具體事務的合作,這種合作不追求建立穩定和持續存在的自治組織,而是由穩定的積極分子群體代替這種組織建設。社區基層組織作為積極分子群體的體制支撐,通過鏈接相關資源,為積極分子促成居民合作提供支持。這樣就可以在比較精簡的社區治理體系下,實現社區內各種類型不同層次的小規模事務的簡約化合作治理,而無需專門建立各種合作組織,增加組織運行成本和協作成本。

    這樣一來,社區基層組織要做的,就是在與社區的密切互動中,將真正的積極分子識別出來,并將其吸納到社區治理體系中,然后給予積極分子帶動社會合作以組織化的保障與激勵,使其能夠可持續的積極下去。

    五、結語

    我國正在經歷規模空前的快速城鎮化,城市治理的重要性勢必隨著“鄉村中國”向“城市中國”轉型而日益凸顯。通過社區治理體系和治理能力現代化實現社區善治,是國家治理現代化的內在要求,也是實現“城市讓生活更美好”的保障。

    社區治理現代化,不能將“社區”割裂和孤立起來,就社區談社區。社區的有限性,決定了必須要在城市社會系統和國家治理體系的系統視域中錨定社區治理的方位。社區治理現代化,并不是構筑在社會共同體的理想云層之上,而必須扎根于現代社會甚至后現代社會不可逆的原子化、陌生化的現實土壤。社區治理現代化,也不應拘泥于社區自給自足自我循環的理念預設,而要正視國家治理重心下沉的必然趨勢。因此,社區治理現代化具有雙重功能定位,即實現接應國家治理要求和回應社區內生需求的均衡。社區治理體系也同樣受雙重動力機制影響,國家政權建設,特別是治理重心下沉,不應簡單理解為國家權力的擴張與滲透,從對社區治理體系的影響來看,硬任務約束與軟組織建設是同時存在的,國家在對社區治理體系的科層化、正式化改造上始終是自我克制的。同時,社區治理體系也一直存在自我完善機制,通過吸納社區積極分子等社會力量和社會資源來接應國家治理任務和回應社區內生需求,這就形塑出具有兼具行政性和自治性的混合性和半正式性的治理體系。需要正視的是,社區治理也出現了治理任務與治理資源嚴重錯配、回應能力不足和缺乏有效資源鏈接機制的問題,制約了社區治理雙重功能的有效實現。社區治理現代化,便是要化解上述問題,扁平化和簡約化便是現代化路徑的可行選擇。

    社區治理現代化或許是這樣一種可能:國家政權建設持續推進,在治理重心下沉的同時,構建出能夠有效響應社區需求的扁平化的街居治理體系,通過社區治理體系的自我完善,真正的居民積極分子被識別和吸納到治理體系中來,他們的有效參與能夠在社區內各種小規模公共事務上促成普通居民的合作,并在社區有效鏈接相關治理資源,特別是街居治理體系積極響應的基礎上,實現社區內生活小事的及時解決和國家治理任務的完成。


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    基金項目:教育部人文社會科學研究青年項目“多元共治視角下城市社區物業糾紛化解機制研究”(18YJC840036)




    [①] 2018年,新一輪黨和國家機構改革中,隨著民政部有關職能調整,主管部門名稱也從“基層政權與社區建設司”更名為“基層政權與社區治理司”。

     

    [②] “居站分設”的實踐模式有兩大類,一類是社區工作站與居民委員會分設,兩個組織兩套人馬,另一類是“兩塊牌子一套人馬”,后者的策略性色彩更加明顯。但無論是否分設,社區工作人員的身份屬性都沒有發生質的改變,他們仍然不屬于“公務員”或“事業編”的正式國家公務人員。



    本文發表于《學習與實踐》2019年第7期

     

     

  • 責任編輯:王德福
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