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  • 王向陽:超越“保障權”與“財產權”:宅基地改革的治理路徑探析——基于江西“余江宅改”的案例分析
  •  2019-11-15 09:42:47   作者:王向陽   來源:《理論與改革》 2019年05期   點擊:0   評論:0
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    超越保障權財產權:宅基地改革的治理路徑探析

     

    摘 要:當前宅基地一戶多宅、面積超標、違規占地等問題,本質上是村社集體土地管理能力落后所產生的土地資源低效配置問題。既有保障權視角和財產權視角下的宅基地改革研究,難以有效回應當前絕大多數農村地區絕大多數農戶生產生活痛點問題。基于江西余江宅改的案例分析表明:通過宅改,組建村民理事會,發揮鄉賢帶頭示范效應,充分利用熟人社會內部的群眾動員機制,并圍繞項目競爭有效構筑利益激勵機制,可有效激發宅基地的社會屬性,在嵌入鄉村振興戰略框架的過程中提升土地管理能力、充分激活村民自治、有效整治空心村、實現鄉村規劃引領和促進鄉村有效治理,并最終回應新時代廣大農村居民對美好生活的向往。適用于廣大中西部傳統農區的余江宅改,為當前我國宅基地制度改革提供了超越“保障權”和“財產權”的第三條道路。

    一、問題的提出

    眾所周知,當前我國農村地區現行宅基地制度基本內容框架可用以下十六個字概括,即“一宅兩制、房地分離、無償取得、長期使用”[1]。在具體制度實踐中,先后經歷了由農戶擁有所有權向集體擁有所有權、農戶擁有使用權轉變;在此過程中,農戶擁有的使用權的權能也經歷了從大(完全私有)到小(僅擁有使用權)再變大(轉為用益物權)的過程,宅基地管理制度也經歷了由寬松至嚴格、由寬泛到具體的轉變[2]。在“福利分配”與“無償取得”的制度框架下,農村宅基地一戶多宅、超標準建設、建新不拆舊、閑置浪費等現象多發,土地利用粗放,土地資源嚴重浪費。在城市化大背景下,農村人口減少,而農村建設用地卻同步增加,進而出現了比較明顯的城鄉“人地倒掛”現象[3],對改革農村宅基地制度、集約節約用地、提高土地利用效率提出了現實要求。另一方面,當前我國城鄉居民收入差距較大,甚至于2009年一度高達1:3.33[4],經過多方努力,近些年雖有所緩和,但并未從根本上改變城鄉收入差距仍在擴大的趨勢,部分學者將之歸結為農村宅基地和農民住房財產性權利受限所致,并主張要充分激活農村土地的財產屬性,以進一步增加農民收入,進而縮小城鄉居民收入差距[5]。有鑒于此,20152月,全國人大授權國務院在北京大興等33個縣(市、區)進行農村土地制度改革三項試點,其中,確定江西余江、安徽金寨、云南大理等15個地區重點開展農村宅基地制度改革的試點工作,并要求確保土地公有制性質不改變,耕地紅線不突破、農民利益不受損的底線,堅持從實際出發、因地制宜。2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》出臺并進一步提出:“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策,探索宅基地所有權、資格權、使用權三權分置,落實宅基地集體所有權,保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權,適度放活宅基地和農民房屋使用權,不得違規違法買賣宅基地,嚴格實行土地用途管制,嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。”[6]圍繞當前宅基地問題和改革要求,試點地區進行了廣泛而深入的探索。筆者的問題意識在于:針對當前農村宅基地利用過程中出現的閑置浪費、利用粗放等問題,我國農村社會,尤其是占比絕大多數的中西部一般農業型地區究竟需要怎樣的宅基地制度與之相配套?

    二、文獻回顧與研究視角

    宅基地是指農村居民以其集體經濟組織成員資格為前提,為了維護農戶居住與農業生產,由集體經濟組織無償分配并長期使用,可用來建造農房以及附屬生產生活等設施的農村集體建設用地[7]。關于當前宅基地制度改革思路,學界研究觀點不一,難以達成共識,其爭論焦點主要圍繞“當前宅基地的主導功能究竟是居住保障權還是財產權”以及“福利性質的居住保障是否可以入市交易以及如何應對市場風險”。

    (一)當前宅基地制度改革的兩種常見思路

    梳理既有研究,筆者發現學界同仁對當前宅基地制度變遷和基本問題是有基本共識的,但在改革思路上分歧較大,主要體現在以下兩種思路上:

    1. 保障權視角下的宅基地制度改革

    相當一部分學者認為,在國家層面的制度性基本社會保障尚未建立起來之前,包括宅基地在內的農村土地具有強烈的社會保障屬性,有效保障了廣大農村居民“居者有其屋”和“耕者有其田”,鑒于歷史上反復出現的土地兼并、民不聊生等諸多教訓,因此不宜將農村土地草率地納入市場交易范疇。孟勤國在對物權法農村宅基地使用權研究中,強調宅基地制度是農民基本生存權的重要制度,認為物權法立法中應當重申禁止農村宅基地交易[8]。李永萍通過扎實的田野調研也進一步指出,隨著經濟社會發展,農村土地之于農村居民依舊扮演著“以地養老”的社會保障角色[9]。在以賀雪峰為典型代表的華中村治研究學人看來,宅基地財產權這個詞本身就是一個誤讀,當前我國農村土地制度兼顧了農民社會保障、城市發展低成本用地和經濟社會風險應對等多重功能與價值,甚至指出中國土地制度是當前世界上最先進的土地制度[10]。具體到宅基地上,賀雪峰認為,當前宅基地閑置并非浪費,而是有效的資源冗余,不應該是改革的對象,恰恰是應當充分利用的制度優勢[11]。也正是在這個意義上,賀雪峰主張應當對土地資源和土地價值做出明確區分,認為我國城市化發展并不缺少土地,而是缺少土地指標,耕地資源并不稀缺,并且仍有大量荒地、中低產田有待進一步改造。簡而言之,在宅基地制度改革保障權視角下,我國宅基地制度本身并不存在根本問題,要求我們必須充分認識并正確看待當前農村宅基地的制度屬性及其實踐邏輯,即當前具體實踐中出現的宅基地利用問題屬于城市化、工業化進程中產生的必然產物,需要以戰略的眼光看待當前宅基地閑置浪費、財產屬性不彰等問題,只需要在具體層面做工作改進而非根本改革。

    2. 財產權視角下的宅基地制度改革

    以上保障權視角針鋒相對的是宅基地制度改革的財產權視角。黃善明認為,隨著城鄉市場經濟的發展,農民對宅基地用益物權的要求不斷加強,改革應當在兼顧效率與公平的前提下,一方面承認并堅持它的生存保障屬性,另一方面也要重視并實現宅基地的財產屬性[12]。高圣平認為,宅基地是農村居民最重要的資產之一,禁止交易是對農民財產權益的制度性剝奪[13]。同時,少數農戶的非理性交易以及可能產生的政治社會風險,并不能成為剝奪絕大多數農戶顯化其土地財產權益的充分理由[14]。此外,土地違法轉用、資本過度下鄉和鄉村倫理破壞等風險問題,完全可以通過合適而充分的制度設計和機制保障加以避免[15]。有基于此,周其仁認為,農村土地中蘊藏著巨大的土地財富,只需要輔以適當的政策設計,便可實現對農村土地的“還權賦能”,進而激活其豐沛的財產屬性[16]。劉守英也相應指出,“以地謀發展”模式已經成為當前經濟社會轉型的制度性障礙,且相比老一代農民工,新生代農民工“離土、出村、不回村”傾向明顯,宅基地的居住保障功能重要性在降低,因此就必須對當前宅基地制度進行改革,賦予農民宅基地財產權,為農民進城增加一塊可供變現的資本[17]。也正是在這個意義上,當前宅基地制度強成員權、弱財產權,無法通過市場交易獲得宅基地財產權益,尤其是當前鄉村振興階段,亟需釋放宅基地財產功能[18]。據此,劉守英認為當前農村各項土地制度安排中,宅基地制度是最落后的一項,也是最需要突破的一項土地制度[19]。有基于此,財產權視角下的相當一部分學者均主張通過產權再造的方式,賦予農村土地完整的產權,以充分激活農村土地的財產屬性,進而保障農村居民土地財產權利、增加農戶財產性收入,同時為城市化發展和農村新業態、新產業發展提供相應的土地空間。

    縱觀既有研究,保障權視角下的宅基地制度改革思路充分考慮到了農村土地所承載的社會保障功能及其對農民家庭再生產乃至中國現代化轉型所產生的重大戰略性意義,主張保持既有制度框架穩定而非全盤否定,注重發揮宅基地閑置的戰略性“資源冗余”價值,傾向于在長期的發展中依靠自然力量來解決當前宅基地問題;顯然,這一主張在戰略價值上是有其積極意義的,但是卻難以解決當前階段宅基地閑置浪費、村莊衰敗破落等問題,更不符合新時代鄉村振興戰略背景下農村居民對美好人居環境的迫切期待。財產權視角下的既有研究,基于農村居民財產性收入有限、城鄉居民收入差距這一客觀現實,看到了特定區域、特定政策框架下農村土地財產價值顯化的可能性,但是卻忽略了占比絕大多數的中西部普通農村地區普通土地財產屬性天然不彰的客觀限度,而且對我國以農業轉移人口為主體的城市化模式的漸進性和復雜性缺乏深刻的認識,因此在具體實踐中往往淪為制度空轉或蘊藏著一定的政治社會風險。保障權視角和財產權視角下的既有研究難以對當前農村宅基地問題做出有效回應,宅基地制度具體實踐的豐富性和復雜性迫切呼喚我們引入新的分析視角。

    (二)超越“保障權”與“財產權”:宅基地制度改革的治理視角

    既有研究最大的缺陷在于:從各自研究視角出發,先天設定了農村宅基地的社會保障或財產權利功能屬性,進而以特定階段、特定區域、特定土地功能框定當前宅基地制度改革思路和具體做法,忽略了宅基地制度在具體實踐中所面臨的具體問題,導致既有研究難以回應當前階段廣大農村區域存在的普遍問題,同時又脫離實際生發出相當浮躁的財富想象。有基于此,筆者主張以當前宅基地實際問題為基礎,引入一個新的分析視角———治理視角。研究思路與行文框架簡要介紹如下:一是以江西余江宅基地制度改革試點具體實踐為典型案例,具體呈現余江宅改所面臨的具體問題并深入分析其治理機制;二是在呈現余江宅改所取得的積極效果的基礎上,進一步分析余江宅改在全國的普遍性意義;三是對全文做出小結,并進一步厘清當前宅基地問題的性質、類型及其機理,最終回答以下問題:對當前絕大多數農村地區而言,所面臨的宅基地問題究竟是什么?應當如何理解當前階段的宅基地問題?在此基礎上,進一步討論宅基地制度改革治理路徑的實踐契合性和廣泛適應性。

    本文經驗材料主要來自于筆者于201913日至2019119日在江西余江所開展的為期17天的田野調研1。調研期間,筆者主要采用半結構式訪談法,對當地縣鄉國土部門干部、村兩委干部、自然村理事會成員、村民代表等進行了深入訪談,同時參考當地改革文件、工作會議、工作總結等一系列文本資料,進而獲取了大量一手資料,為本研究順利開展奠定重要基礎。筆者調研所在的余江Y村,下轄三個村民小組、176戶,其中富裕農戶不過十戶,以在外經商農戶為主,困難農戶也不過五六戶,以老弱病殘懶等建檔立卡貧困戶為主,其余農戶經濟社會分化不大。當地產業發展以農業為主,二三產業發育有限,經濟機會稀薄,打工經濟已成當地經濟社會常態。因此,Y村符合中西部絕大多數農村地區的一般特征,可以作為透視中西部一般農業型村莊宅基地問題的典型案例。

    三、宅基地制度改革的余江樣本

    20153月,余江被列為全國農村宅基地制度改革試點縣,20169月,按照中央統一部署,統籌開展農村宅基地、集體經營性建設用地入市、土地征收制度改革三項試點工作。

    (一)基本概況

    余江,地處贛東北地區,國土面積932.8平方公里,下轄11個鄉鎮、7個農墾場、113個村委會、1040個自然村,全縣7.3萬農戶。其中,一戶一宅4.4萬戶,占比60.3%(其中一戶一宅面積超標戶數1.7萬戶,占比38.6%),一戶多宅2.9萬戶,占比39.7%;宅基地92350宗、面積3133.3公頃,附屬設施10.2萬間,其中閑置房屋2.3萬棟,危房8300棟,倒塌房屋7200棟;農村建設用地7.8萬畝,改革前人均建設用地面積170平方米。閑置宅基地(含閑置農房)11781宗,面積161.2公頃。其中,按戶籍情況劃分,宅基地對應戶籍人口已全部遷出本集體的3386宗,面積47.59公頃;宅基地對應戶籍人口仍在本集體的8395宗,面積113.61公頃;按地上建筑劃分,其中無建筑物的1790宗,面積27.03公頃,有建筑物但農房已不符合安全標準也不適宜居住的5592宗,面積79.87公頃,有建筑物且可以正常居住的4399宗,面積54.3公頃;按閑置時間劃分,近1年內原戶主未在此居住的5334宗,面積69.93公頃,原戶主未在此居住達13年的4228宗,面積60.56公頃,原戶主未在此居住達3年以上的2219宗,面積30.71公頃,詳見表1

    據悉,宅改工作推行之前,余江農村宅基地問題主要體現在以下八大亂象上,即“多、大、亂、空、違、轉、難、后”。多,即一戶多宅情況多,全縣一戶多宅2.9萬戶,占比39.7%;大,即一宅面積大,一戶一宅面積超標戶數1.7萬戶,占比38.6%;亂,即缺乏規劃,村莊布局散亂;空,即村莊空心化嚴重,建新不拆舊,倒屋爛舍,空心房多;違,即違章建房多,2012-2014年,全縣違章建房3200棟,約占新建房屋的50%;轉,即私下流轉普遍,村民普遍認為宅基地是私有財產,房屋和宅基地私下流轉現象普遍,城鎮周邊更為突出;難,即建房審批難,存在符合建房條件但是缺乏合適地塊而無法建房的現象;后,即宅基地制度滯后,宅基地制度只有方針,沒有具體及時有效的操作性方案。

    歸納起來,當地宅基地制度實踐中存在的突出問題是:農民建房一戶多宅、面積超標、閑置廢棄、非法占地等現象多發,土地利用效率較低,且耕地非法占用現象時有發生,土地管理秩序混亂低效。與此同時,受宅基地管理低效影響,當地農村道路硬化率不高,且道路較窄,基礎設施建設水平有待提升,難以滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。另外,當地農村內部豬牛欄、廁所等自發建設較多,管理缺失,嚴重影響村容村貌,農村人居環境亟待改善。有基于此,余江宅改最核心的矛盾在于:村莊公共建設與農民私人無序建房之間產生的基于土地利用不可調和的矛盾,也是農民群眾的美好生活需要與滯后的土地管理、低劣的村莊人居環境、落后的基礎設施水平等之間的矛盾。要推行宅改,必須拆除部分不符合村莊規劃、影響村莊建設與村容村貌的房屋。據悉,余江宅改工作最開始阻力非常大,主要困難有三:一是農民尤其是老年人財產觀念和祖業觀念濃厚,認為房屋即使是廢棄的房屋也是自己辛辛苦苦積累起來的家產,寧可廢棄也堅決不允許拆除;二是相當一部分廢棄的房屋只是剝離了居住的用途,但卻承擔著儲藏糧食、擺放農具、圈養牲畜等其他生活生產用途,仍是生產生活資料的重要組成部分;三是村莊內部存在濃厚的公平觀念,擔心村干部等拆除房屋時厚此薄彼,即“不要贏、只要平”2。目前,通過宅改工作,余江比較成功地解決了存在的問題,且已經完成了90%以上的驗收工作。

    (二)經驗做法與實踐機制

    余江自20153月被列為全國農村宅基地制度改革試點縣以來,宅改取得了巨大的成績,走在全國前列,探索出了一套行之有效的制度,并引領村民自主規劃和建設新村,形成了一整套可復制、可推廣、利修法、惠民生的有益經驗。余江宅改成功有許多原因,其中最為關鍵的是:將宅改這一國家事務有機轉化成村莊內部公共事務,將“國策”轉化成“村規”,實施了廣泛嵌入村社共同體的產權制度變革,從而形成了鄉村治理有效的社會基礎,鄉村振興也就有了內生力量。具體可歸結為以下四個關鍵性機制:

    1. 村民理事會:地權變革的社會組織機制

    宅基地制度改革需要將“國策”轉化為村民認同的“村規”,充分動員群眾的力量,其中村民理事會發揮關鍵作用。在當地政府主導下,所有宅改村莊均成立了村民事務理事會,簡稱村民理事會。村民理事會是群眾性自治組織,理事會成員由村民投票選出。理事會人數根據村莊人數可多可少,一般為5-7人。理事會成員一般是村莊各房支代表,多為在村社會精英,在村莊享有較高的權威和話語權。根據規定,理事會有12項權利和15項職責,全程參與本村的宅改,在宅改中發揮著關鍵作用。理事會的設立充分發揮農民群眾的主體作用和首創精神,有利于激發群眾的積極性,做到建設以群眾為主、辦法由群眾提出,有利于激活村民自治。

    余江通過村民事務理事會這一組織將國家事務轉變成村莊內部事務,激發了村莊的內生動力。縣政府主要負責引導和制定總體性的政策方針,具體方案由各村級組織在理事會的框架下制定。宅改方案在各村的實施有所差異,包括宅基地有償或無償退出、宅基地有償使用標準、一戶多宅的界定標準等。這種“一村一策”的方式防止了“一刀切”,有效契合了各村的實際情況,切實維護了農民切身利益。

    2. 鄉賢帶頭:地權變革的精英動員機制

    宅改涉及到千家萬戶的利益,需要協調各方利益、調動積極性,而作為鄉村社會精英的鄉賢帶頭是關鍵。宅改前,大部分村民并不愿意配合拆房,普遍存在觀望、懷疑和排斥三種心理。面對這種僵局,村莊需要有人帶頭、打破僵局、形成示范效應,而鄉賢無疑扮演著這一角色。鄉賢包括理事會成員、村干部、黨員及其他村里有權威的人物,例如本村在外當干部的人。通常理事會成員會帶頭拆除自家不合規的房屋,以樹立起合法性。有的理事長為了使村民信服,甚至主動拆除自家不違規的建筑。例如景江鎮范家村,理事長帶頭拆除了自家新建的廚房。據悉,其廚房建設并不違規,但為了帶動其他村民動手拆房,該村理事長毅然決定將其拆除。這一舉措對本村的村民觸動很大,部分村民開始配合村里拆房子。接著是村干部、黨員帶頭。理事會通過開會把宅改意義與方案給老黨員干部說透說清,說服黨員、干部發揮帶頭作用,并各自負責其親朋好友的思想工作。

    通過鄉賢帶頭的方式,絕大部分村民給予了配合,90%以上的宅改任務就此完成,只剩下極少數沒辦法說服的“釘子戶”。此時往往需要理事會成員多次上門,當理事會成員勸說無效時,再充分挖掘特定工作對象的社會關系,找到可以勸說成功的合適人選。根據調查,村民的排斥主要是因情感上一時難以接受,但只要理事會認真做工作,從內心去感動老百姓,絕大多數群眾均會配合工作。對于懷疑只拆房不搞建設的村民,理事會在拆除其村民房屋后,隨即按規劃修路,不少村民也就相信了改革的可靠性。

    3. 輿論動員:地權變革的道德約束機制

    宅改制度的推行單靠國家法律是無法推進下去的,需要將國策轉化成村規,形成一套村民普遍認同的輿論規則和道德規范。輿論動員是宅改成功的重要條件,指的是利用村莊內部話語體系和村規民約將村民動員起來反對“釘子戶”,迫使其配合宅改的動員機制,包括輿論否定和權利排斥兩種形式。

    輿論否定是指村民利用公平公正、“犧牲小我為大我”的話語體系否定“釘子戶”的不配合行為,從而給“釘子戶”造成輿論上的壓力。村民公平公正的觀念十分強烈,追求“只要平,不要贏”,當少數人不配合拆房時,村民覺得自己吃虧,心里不平衡,自發地指責釘子戶“大家都拆了,你有什么理由不拆”。同時,村莊內部奉行集體主義,主張為了集體的利益,個人必須做出犧牲。村民們紛紛責怪“釘子戶”自私自利,甚至有些村民開始疏遠、責罵“釘子戶”。通過交談、評論,村莊內部形成了統一針對“釘子戶”的輿論否定,“釘子戶”處于村莊輿論中心,倍感壓力。

    權利排斥是指村民在村莊生活中事實上剝奪“釘子戶”的集體組織成員身份的行為,以村規民約的方式明確地表現出來,將“釘子戶”邊緣化。這主要表現在排斥“釘子戶”的集體活動參與和成員福利的獲得。例如有些村莊的村規民約規定:違規的房屋不退出、超標面積罰款不交錢的家庭,家里有人去世時“八仙”不去幫抬棺材;端午節不能上龍舟劃船;中秋節燒窯3時該戶老人不允許上桌吃點心。村莊權利排斥是村莊內部形成的經濟和社會懲罰機制,其效力高于輿論否定機制。村莊是個熟人社會,大家低頭不見抬頭見,講究相互給面子,而權利排斥意味著村莊集體排斥“釘子戶”,從而迫使其配合宅改工作。

    4. 項目競爭:地權變革的利益激勵機制

    項目競爭是余江宅改成功不可或缺的條件。余江宅改結合新農村建設共同推進,通過激勵鄉村間的項目競爭,推動了宅改順利進行。政府通過打造宅改示范村,向宅改效果良好的村莊投入項目資金,激勵村莊積極參與宅改,改造本村的地權格局。余江縣按照“打造幸福文明農村、建設美麗富強鄉村”的要求,在進行宅改后,同時進行美麗鄉村建設。201511月,余江縣出臺《中共余江縣委關于開展美麗鄉村綜合改革示范點建設實施方案》,提出以農村宅基地制度改革試點為統領,扎實推進農村綜合改革(“1+N”),包括:扎實推進農民住房財產權抵押貸款試點、農村集體資產股份權能改革試點、創建生態示范村、新農村建設、農村生活垃圾專項治理、農村淘寶、精準扶貧、把紀律和規矩挺在前面等N項改革和重點工作。

    對于農民而言,最主要的是政府堅持重點突破,試點先行,努力打造一批美麗鄉村綜合改革示范村的配套政策。在選取標準上,通過鄉鎮推選或毛遂自薦的方式,在每個鄉鎮選取1個以上四星、五星行政村或積極性高的行政村,集中4個月的時間,大力實施以“1+N”項農村綜合改革為主要內容的示范村建設。打造美麗鄉村綜合改革示范村意味著大量項目資源的傾斜,對村莊發展來說是重大發展機會。同時,示范村的項目數量有限,原則上村莊可以毛遂自薦,但是實際的主動權在鄉鎮。鄉鎮根據各村宅改情況決定項目資源的具體分配,于是各村為爭取相對稀缺的項目機會展開競爭,通過良好的宅改效果獲得更多美麗鄉村建設資金。在項目分配的激勵下,參與宅改的村莊的積極性被調動起來,通過宅改效果的評比進行項目競爭,這在客觀上推動了余江宅改的順利進行。

    有基于此,余江宅改進一步通過加強村莊規劃與土地管理,規范了農民建房行為,嚴控占用耕地建房,提高了土地利用效率;同時加強農村基礎設施建設投入,改善農村道路等基礎設施供給水平;拆除影響村莊規劃、村莊建設與村容村貌的豬牛欄、廁所等附屬建筑,加強管理,有效改善了農村人居環境。

    四、“站在余江看全國”:余江宅改的普遍性意義

    余江宅改的主要經驗在于為強化鄉村振興的制度性供給找到一條可行路徑,超越宅基地制度改革的傳統二分路徑,即激活宅基地的社會產權屬性,為提升農村有效治理能力提供社會基礎,從而促進了鄉村振興戰略的初步實施。

    (一)普遍經驗:通過宅改激活宅基地的社會屬性

    余江宅改經驗表明,當前農村宅基地問題需要放在鄉村振興戰略整體框架中去解決。一方面,政府將宅基地改革作為鄉村振興工作的制度工具,強化地權的社會屬性,提升土地管理能力,為鄉村建設“進村入戶”掃除障礙;另一方面,“美麗鄉村建設”所帶來的獲得感,又激發了村民參與宅改的積極性,提升了群眾獲得感、幸福感。

    農村宅基地屬于村莊內部公共財產,實現宅基地有效管理的關鍵在于發揮村民自治的作用。目前農村宅基地出現一戶多宅、面積超占、占用耕地等問題,本質上是集體組織內部公有資源無效配置的問題。有些學者主張農村宅基地財產化、市場化改革,并未看到除了城鎮近郊以外的一般農村宅基地并不具備很大的經濟價值,卻有可能造成進城失敗的農民失去返鄉退路和基本生活保障。宅基地資源有效配置的關鍵在于通過重塑產權的社會屬性,解決宅基地在村集體內部低效利用的問題,合理分配集體資源。

    余江宅改經驗依托村民自治行使土地集體所有權,找到了激活宅基地社會產權屬性的路徑。《村民委員會組織法》規定村民自治組織承擔土地管理職能,負責宅基地資源分配和管理。余江宅改工作通過民主選舉成立理事會,篩選出村莊內部的社會精英,通過社會關系充分動員了普通群眾,促使村民在切身利益的激勵下積極參與村莊事務,自覺完成宅基地退出、服從宅基地管理工作。本質上,這是以農民為主體、以基層集體組織為核心、建立一整套集體成員間利用稀缺資源規則的實踐過程。將宅改工作放置在村民自治框架之下,更加貼合農民生活的實際需求,能夠避免政府大規模投入,成本低、效益高。同時,挖掘村莊內部社會資本,激發村民廣泛、積極參與村莊公共事務的主體性,實現治理有效,大大提升了基層組織土地管理和治理能力。

    (二)可復制的改革成果:嵌入鄉村振興的宅基地制度改革

    余江宅改是在全國土地制度改革試點的背景下展開的,又具有本地特色。通過四年時間,余江宅改取得了可推廣、可復制的顯著成果,直接表現是通過宅基地產權的變革,極大促進了鄉村振興。

    第一,激活村民自治。余江以深化農村宅基地制度改革為抓手,通過村民自治夯實基層組織體系,培育了村民事務理事會,動員鄉賢形成示范效應,豐富了村規民約,從而充分激活了村莊的內生性動力和農民的主體性,極大地減少了宅改成本,增進了村民對改革的理解和信任。在村民積極參與和村莊治理能力提升的條件下,余江的宅改沒有局限于宅基地制度改革本身,而是在此框架之下全域推進美麗鄉村建設。余江模式的宅基地改革作為制度工具對鄉村振興戰略的實施具有重大意義。

    第二,有效整治“空心村”。宅改盤活現有宅基地資源,提高了土地利用效率。余江堅持一戶一宅原則,根據不同地區的突出問題和需求,有針對性地解決了村莊空心化嚴重和用地需求突出這一對矛盾,促進地盡其利。整治空心村的制度機制是宅基地退出,包括有償和無償退出兩部分。為避免“一刀切”,在余江模式中,將村莊的內生性活力和政府的高位推動相結合,在各地區的退出方式及其補償標準的具體落實中,由縣里提供指導標準,理事會則根據本村實際情況自行確定,從而將低效利用的土地資源集中整合,解決人地矛盾,滿足居住需求。

    第三,實現鄉村規劃引領。余江的宅基地改革充分發揮了以土地制度為基礎的鄉村規劃的引領作用,這一規劃引領的邏輯與鄉村振興戰略的邏輯是一致的。一方面,通過明晰的土地規劃和嚴格的土地管理,整治原來的違建亂搭現象,規范農民建房行為、改善村莊容貌,從而解決公共品供給問題,完善村莊基礎設施建設,實現從“建新房”到“建新村”的轉變;另一方面,直面農民訴求,抓住滯后的土地管理能力和農民對美好人居環境的愿望之間的矛盾,將新農村建設嵌入宅改工作,以此激活村民的主體性和積極性,提高政策下鄉的效率,從而以宅改促進了鄉村振興戰略的實施。

    第四,促進鄉村有效治理。宅改的成功必須依靠提升土地管理能力和村莊公共治理能力。余江以村民理事會為載體,輔之以各種形式的宣傳,解決根源于祖業觀念的違建亂搭、占地超標等歷史遺留問題;同時借助宅改契機,余江形成了精細化的土地管理制度以及由此指導形成的村規民約,形成集體土地所有觀念作為宅改的社會基礎,集中體現在“建新必須拆舊,堅持一戶一宅”“宅基地不是祖業,而是集體資產”等宣傳標語上。對于未服從規劃和非依法審批使用土地所產生的矛盾糾紛問題,可交由自然村村規民約靈活處理。有基于此,余江宅改化解了村莊的土地糾紛、產權混亂等矛盾,打造了人地和諧、鄰里和諧和法理和諧的鄉村秩序。

    (三)適用范圍:中西部傳統農區

    余江宅改經驗適用于中西部宅基地價值不高、村集體經濟薄弱的傳統農業區。許多地區宅改效果看似顯著,但卻是以政府巨額投入、引發社會矛盾等為代價的。而在余江宅改中,無償退出的宅基地宗數和面積分別占到退出宅基地總宗數和總面積的81%75.7%。地方政府通過村民自治激發農民主體性,以很低的成本取得了較大成效。因此余江宅改的成功經驗具有可推廣性、可操作性。

    其一,中西部農業地區宅基地價值低,且閑置宅基地數量多,退出不影響農民日常生活。有學者估算,未來20-30年城市發展將造成占總量5%的農村集體所有土地轉為城市建設用地,即占全國95%的農村土地價值不高。對于以傳統農業為主的中西部農村地區而言,宅基地幾乎不具有超過農地地價的市場交易價值,不足以在流轉中使農民致富。因此中西部宅基地制度改革的主要意義在于凸顯出社會保障功能,為相當一部分進城失敗農民提供返鄉退路,進而降低城市化進程中的政治社會風險。

    其二,中西部農村基層組織缺乏集體經濟,無力支撐宅基地有償退出。加之長期以來基層社會土地管理能力偏弱,造成土地資源浪費、基礎設施落后等問題。中西部農村地區可以學習余江經驗,將宅改工作由政府工作轉化為村莊內部事務,通過村民自治的方式配置宅基地資源,促使村民自動退出宅基地,降低宅基地制度改革成本;同時結合項目資源投入大力推進村莊規劃、道路等基礎設施配套、人居環境整治等新農村建設工作,有效回應廣大在村居民生產生活需要及其對美好生活的期待。

    相比較而言,在城郊村莊及以工業為主的經濟發達地區,農村宅基地具有較高資本價值,能夠為村民帶來較大的經濟收益,因而很難推行無償退出。因此,余江宅改能為中西部傳統農村的村莊治理提供經驗樣本,而對于集體建設用地流轉啟動較早的發達地區借鑒意義相對有限。

    五、結論:治理視角下宅基地制度改革的第三條道路

    既有財產權視角下的宅基地產權再造路徑,忽略了絕大多數普通農村地區土地財產價值天然極其有限的基礎性特征,注定脫離絕大多數村莊絕大多數群眾生產生活的基本訴求;既有保障權視角下的宅基地改革思路,并不能及時解決當前階段絕大多數農村地區普遍存在的土地低效利用、基礎設施落后、人居環境較差等現實問題,也就難以有效回應新時代廣大農村居民對美好生活的期待。有基于此,本文秉持治理視角,通過對余江宅改的案例分析,研究表明:余江宅改以深化農村宅基地制度改革為抓手,培育了村民理事會,動員鄉賢形成示范效應,并通過群眾動員、道德約束等多種方式,有機靈活地將“國策”轉化為“村規”,從而充分激活了村莊內生動力和農民主體性,極大減少了宅改成本,增進了村民對改革的理解和信任,進而激活了宅基地的社會屬性。在此基礎上,直面農民訴求,緊緊圍繞滯后的土地管理能力和農民對美好人居環境的愿望之間的矛盾,將新農村建設嵌入宅改工作,以此激活村民的主體性和積極性,提高政策資源下鄉的績效,從而以宅改促進了鄉村振興戰略的初步有效實施。通過宅改激活宅基地的社會屬性,并將宅改嵌入鄉村振興戰略框架,余江宅改適用于中西部廣大傳統農區,值得進一步充分挖掘、全面總結并積極推廣。

     

  • 責任編輯:whj
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